국내 영리법인 병원에 대한 도민여론조사가 막바지에 이를 즈음, 느닷없이 '제주특별자치도 특별법 9조1항' 문제가 터져나왔다. KBS 제1라디오 '진희종의 제주진단'에서 사회자와 김창희 제주특별자치도 특별자치도추진단장 간의 설전으로 시작된 이 논란은 급기야 도의회로 확산됐다.

25일 열린 제252회 임시회 제2차 본회의에서 강창식 의원과 박희수 의원이 이 '9조1항'문제를 들며 5분발언을 한데 이어 김용하 의장도 폐회사에서 "특별법이 사문화되지 않도록 각별한 노력을 기울여야 한다"는 말로 '9조1항'의 문제에 대한 공식입장을 밝혔다.

그렇다면 이 '9조1항'의 논란은 왜 불거져 나온 것일까. 특별법 제9조는 '법률안 제출 및 입법반영'에 관한 사항을 규정하고 있다. 그 중 이번 영리법인 병원 도민여론조사와 관련해 논란이 되고 있는 부분은 제1항의 규정이다.

※제주특별자치도 특별법 제9조(법률안 제출 및 입법반영)
 ①제주특별자치도지사는 제주특별자치도의회 재적의원 3분의 2이상의 동의를 얻어 제주특별자치도와 관련하여 법률에 반영할 필요가 있는 사항에 대한 의견을 지원위원회에 제출할 수 있다.
 ②지원위원회는 제1항의 규정에 따라 제출된 의견을 관계중앙행정기관의 장에게 통보하여야 한다.
 ③관계중앙행정기관의 장은 제2항의 규정에 의하여 통보된 내용에 대하여 그 타당성 여부를 검토하여야 한다. 이 경우 검토기간은 그 통보를 받은 날부터 2월을 경과하여서는 아니된다.
 ④관계중앙행정기관의 장은 제3항의 규정에 의한 검토결과를 검토기간이 경과한 날부터 7일 이내에 지원위원회에 통보하여야 한다. 이 경우 관계중앙행정기관의 장은 검토결과 그 타당성이 없다고 인정한 때에는 그 구체적인 사유 및 내용을 명시하여 통보하여야 하며, 타당하다고 인정하는 때에는 관계법률에 그 내용이 반영될 수 있도록 적극 협력하여야 한다.
 ⑤지원위원회는 제4항의 규정에 의한 검토결과를 심의하여 그 심의결과를 제주특별자치도지사 및 관계중앙행정기관의 장에게 통보하여야 한다.

제1항의 규정은 '제주특별자치도지사는 제주특별자치도의회 재적의원 3분의 2이상의 동의를 얻어 제주특별자치도와 관련하여 법률에 반영할 필요가 있는 사항에 대한 의견을 지원위원회에 제출할 수 있다.'는 내용이다. 즉, 제주지사가 지원위원회에 제출하려는 의견에 대해서는 제주도의회 재적의원 3분의 2이상의 동의를 얻어야 한다는 것이다.

출석의원 3분의 2 이상도 아니고, 재적의원 3분의 2 이상이라니 실로 무겁고 엄격한 규정이라고 하지 않을 수 없다.

현재 벌어지고 있는 논란은 바로 이러한 규정에서 기인하고 있다. 이번 국내 영리법인 병원에 대한 도민의견이 경우, 이 규정에 따르자면 '도민 여론조사'가 아니라 '도의회 재적의원 3분의 2 이상 동의' 절차를 거쳐야 한다는 측면의 주장과, 굳이 그럴 필요가 없다는 측면의 주장이 맞서면서 뒤늦은 논란이 일고 있는 것이다.

이와관련해, 도의회에서는 뒤늦게나마 도당국이 '9조1항'의 규정을 따르지 않은 것에 대한 질타가 쏟아졌다. 강창식 의원은 지난 5분발언에서 "특별법 9조 1항의 법 절차에 의해 추진됐더라면 요즘처럼 전 도가 찬성이니, 반대니 하면서 야단법석을 떨지 않아도 합리적인 법 절차에 의해 처리될 사안"이라고 주장했다. 그는 "도의회 동의도 구하지 않고 추진해온 제도개선은 결국 민주적이고 제도적인 절차를 도외시하는 '제왕적 도지사'라는 부정적 이미지만 양산시킬 것"이라고 지적하고, 다음 4단계부터는 이 규정을 잘 지켜줄 것을 촉구했다.

박희수 의원의 5분발언 역시 이와 무관치 않다. 그는 "특별법 제 9조 제 1항의 내용을 보면 제주도지사는 제주도의회 재적의원 3분의 2이상의 동의를 얻어 제주특별자치도와 관련해 법률에 반영할 필요가 있는 사항에 대한 의견을 지원위원회에 제출할 수 있다고 규정되어 있다"며 "어떻게 대의기기관인 의회와 협의도 없이 여론조사를 통해 제주의 운명이 달린 정책을 결정할 수 있느냐"고 성토했다.

김용하 의장은 "이 규정(9조1항)이 사문화되지 않도록 각별한 노력이 요구된다"고 밝히고, "앞으로 중요 정책사항에 대해서는 특별법 취지에 따라 전체의원 간담회 등을 통해 보고절차를 반드시 거쳐달라"고 촉구했다.

의회의 이같은 목소리에 대해 제주도당국도 급히 보도자료를 내고 이에대해 해명했다. 그러나 제주도당국의 해명은 한마디로 이번 사안은 '9조2항'의 규정을 받을 대상이 아니라는 주장이다. '제9조'는 특별자치도에 법률 제.개정 권한이 없는 점을 보완하기 위해 마데이라의 사례를 참조하여 만든 규정으로서, 제주자치도의 법률 개.개정 의견에 대해서는 중앙부처가 단순한 의견 개진 차원이 아니라 공식적, 의무적으로 검토하도록 하는 것이 근본 취지라는 설명이다.

<특별법 제9조에 대한 제주자치도의 입장(7월25일 배포 브리핑자료>

□ 특별법 제9조는 특별자치도에 법률 제․개정 권한이 없는 점을 보완하기 위하여 마데이라의 사례를 참조하여 만든 규정으로서,
 ○ 제주자치도의 법률 개․개정 의견에 대하여는 중앙부처가 단순한 의견 개진 차원이 아니라 공식적, 의무적으로 검토하도록 하는 것이 근본 취지임
 ○ 따라서 동 조항의 적용 대상은 지원위원회가 직접 주관하여 입법하는 경우에 대하여는 적용이 되지 않으며,
 ○ 제주특별자치도가 지원위원회와 협의없이 스스로 제․개정이 필요하다고 판단되는 사안에 대하여 도지사가 법률 제․개정(안)을 만들어 도의회의 동의를 얻어 지원위원회에 제출하는 절차와 내용을 담은 것임
 ○ 제9조의 세부규정 내용도 이러한 법 취지를 달성하는데 필요한 제출 과정 및 중앙 각 부처의 의무적 검토와 협력 등으로 되어 있음
□ 지금 추진되고 있는 특별법 개정과정은 법안에 반영할 제도의 입안에서부터 법률안 작성, 심의과정 전반에 대하여 지원위원회가 입법을 추진하면서 우리 도의 의견을 듣고 있기 때문에 법 제9조를 적용할 사안이 아님
□ 그러나 이 문제에 대하여는 도의회에서 공식적으로 거론이 된 만큼 향후 도의회와 충분한 협의를 거쳐 추진하고 운영의 묘를 최대한 살릴 수 있는 방안을 마련해 나가겠음

도당국은 따라서 이 조항의 적용대상은 지원위원회가 직접 주관해 입법하는 경우에 대해서는 적용이 되지 않는다고 밝혔다. 즉, 제주특별자치도가 지원위원회와 협의없이 스스로 제.개정이 필요하다고 판단되는 사안에 대해 도지사가 법률 제.개정안을 만들어 도의회의 동의를 얻어 지원위원회에 제출하고자 할 때 행해지는 절차라는 것이다.

김창희 단장은 "제9조의 세부규정 내용도 이러한 법 취지를 달성하는데 필요한 제출 과정 및 중앙 각 부처의 의무적 검토와 협력 등으로 되어 있다"며 "지금 추진되고 있는 특별법 개정과정은 법안에 반영할 제도의 입안에서부터 법률안 작성, 심의과정 전반에 대해 지원위원회가 입법을 추진하면서 제주도의 의견을 듣고 있기 때문에 법 제9조를 적용할 사안이 아니"라고 강조했다.

물론 제주도당국은 이러한 '적용할 사안 아니다'라는 반론과 함께, "그러나 이 문제에 대하여는 도의회에서 공식적으로 거론이 된 만큼 향후 도의회와 충분한 협의를 거쳐 추진하고 운영의 묘를 최대한 살릴 수 있는 방안을 마련해 나가겠다"는 다소 애매모호한 입장을 밝혔다. 이번에는 그냥 넘어가고 다음에 할 때에는 '운영의 묘'를 살려 '협의'정도는 할 수 있다는 뉘앙스다. '동의'라는 말은 아예 언급조차 하지 않았다.

그런데 이번 문제는 결코 쉽게 넘어가서는 안될 것으로 보인다. 자칫 자의적인 법해석으로 '절차적 정당성'에 오류를 범하고 있는 것은 아닌지 철저히 따져봐야 한다. 설령 이번은 이미 시기적으로 '동의'를 받아야 할 때를 놓쳤다 하더라도 앞으로 제주특별자치도가 올곧게 그 역할을 다하기 위해서는 혹 우리가 간과하고 있는 '절차적 정당성'의 오류는 없는가에 대해서도 세밀한 검증이 필요하다. 따라서 앞으로 특별법 개정 과정에서도 이 관련조항에 대한 의미에 대해서는 반드시 짚고 넘어가야 한다.

또한 이번 일련의 상황에 있어 제주도당국은 몇가지 분명한 해명을 해야 한다. 지금과 같은 불분명하고 애매모호한 입장으로는 이 '9조1항'의 논란을 명쾌하게 매듭지을 수가 없다.

#논란1> '9조 1항'의 '단서 규정', 어떤 근거로 해석했나

제주도당국의 해명 보도자료를 접하고도 아직도 풀리지 않는 의문이 몇가지 있다. 그 첫번째가 '제9조 1항'의 조문해석과 관련해, 지원위원회가 주도해 법률안을 제.개정할 때에는 이 조항이 적용되지 않는다는 해명은 어떤 근거로 한 법해석인지를 밝혀야 한다. 이 조항은 '제주특별자치도와 관련하여 법률에 반영할 필요가 있는 사항에 대한 의견을 지원위원회에 제출할 수 있다'고 명시돼 있다. 누가 보더라도 일반적인 해석이지, '어떤 경우에 한해'라는 규정은 없다.

그럼에도 불구하고, 제주도당국은 '단서'를 붙이며 해석하고 있다. 지원위원회가 입법을 추진하면서 제주도의 의견을 듣고 있기 때문에 적용할 사안은 아니라고 했다. 이러한 법해석은 어떤 근거로 한 것인지, 혹 제주도당국이 '입 맛에 맞게' 임의대로 해석한 것은 아닌지 해명해야 한다.

#논란2> 의견 물어왔다는 정부는 어느 부처인가

두번째, 이번 국내 영리법인 병원 논란의 경우 지원위원회가 직접 주관해 입법하는 경우로, 제주자치도에 의견을 물었다고 했는데, 정부 당국자는 최근 모 방송과의 인터뷰에서 거꾸로 제주도가 요청해온 사항이라고 밝히고 있다.

제주도에 의견을 물었다는 '정부'가 과연 어느 부처인지, 구체적으로 밝혀야 한다. 또 실제 의견을 물었다면 언제 물었는지, 형식은 공문인지 아니면 전화통화에서 그랬는지에 대해서도 밝혀야 한다. 이 점을 밝히지 못한다면 제주도가 지금까지 거듭 주장해 온 '제주도에 의견을 물었다'는 것은 '거짓논란'에 휩싸일 수밖에 없다.

#논란3> 지원위원회가 법률 발의권 갖고 있나

세번째, 지원위원회가 하는 것이기 때문에 절차를 밟지 않아도 된다고 제주도당국은 설명했는데, 지원위원회가 과연 법률을 제.개정할 수 있는 권한이 있는지에 대해 분명히 밝혀야 한다. 헌법만 보더라도 법률안을 발의할 수 있는 권한은 정부와 국회로 명시돼 있다. 그러나 지원위원회는 정부기구라기 보다는 정부조직에서 운영하는 일종의 심의기구라고 할 수 있다. 특별법 제7조의 규정이 그렇고, 또한 지원위원회에 구성된 인사들을 보더라도 법률안의 제.개정을 공식적으로 발의할 수 있는 기구는 아니다.

현재 지원위원회에는 국무총리를 위원장으로 해 관계부처 장관, 그리고 위촉직에는 고충석 제주대 총장, 신혜경 전 중앙일보 논설위원, 안성호 대전대 교수, 유일호 KDI 국제정책대학원 교수, 이재은 경기대 교수, 김국주 전 제주은행장 등이 참여하고 있다. 일종의 '민.관 위원회'의 성격이다. 그러데도, 제주자치도는 마치 이 지원위원회에서 법률안에 대한 입법예고를 하고, 발의를 하는 것처럼 설명하고 있다.

이에따라 이번 3단계 제도개선에 따른 특별법 개정안 입법예고 주체가 어디인지에 대해서도 분명히 밝힐 필요가 있다.

#논란의 소지 분명하게 정리 못하면, 심각한 '절차적 오류' 범할 수 있어

이러한 3가지 점에 대해 제주도당국의 분명히 밝히는 것 만이, 유독 이번 뿐만이 아니라 앞으로 제주특별자치도와 관련된 업무를 추진하는데 있어서도 '논란'이나 심각한 절차적 오류를 범하는 것을 막을 수 있다.

물론 이번 논란과 관련해 일각에서 '-할 수 있다'는 문구를 들어 할 수도 있고, 안해도 무방한 '임의조항'이라는 해석도 제기하고 있다. 하지만 이는 소극적 해석에 지나지 않는다.

일반적으로 '-해야 한다'는 규정은 강제성이 큰 '부담조항'으로 볼 수 있으나, '-할 수 있다'는 무엇에 대한 규정인가가 더욱 중요한 '권리조항'이라 할 수 있다. 더욱이 이번 '9조 1항'의 경우 단순히 도의회와 '협의'해 의견을 제출할 수 있다는 수준이 아니라, 재적의원 3분의 2 이상의 '동의'를 얻으라는 전제가 깔려있다. 이 권리조항의 단서는 분명히 '동의'라고 명시돼 있다.

고도의 법 전문지식을 가진 사람이 아니더라도, 이 '9조1항'이 지닌 의미는 충분히 가늠할 수 있다. 논란 속에서 실시된 여론조사 결과와는 별도로 이 문제에 대한 제주도당국의 해명은 있어야 한다. 제주도당국이 이러한 논란에 대해 어떤 답을 내놓을지 한번 지켜볼 일이다. <윤철수 대표기자 / 미디어제주>

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