권력을 균형있게 배분하는 것은 결코 쉬운 일이 아니다. 역대 왕조나 현대사를 되돌아볼 때, 권력을 우의좋게 나누어 통치하는 사례는 그다지 많지 않다. 형제간에도 부자간에도 나누지 않는다는 것이 바로 권력이다.

민선 지방자치시대가 시작된지 벌써 16년째를 맞고 있으나 완전한 지방자치 실현을 요원하게 하는 원인 중 하나도 바로 권력의 배분 문제에 기인한다 할 수 있다. 국고보조 등의 재정권을 중앙정부에서 쥐고 있는 까닭에, 재정자립도가 약한 지방정부의 경우 중앙정부와 종속관계의 틀에서 벗어나지 못하고 있는 현실이다.

지방자치단체 내에서도 유사한 논의가 한창이다. 기초자치단체가 폐지되고, '행정시' 체제로 운영되는 제주특별자치도가 대표적 예다.

특별자치도 체제는 바라보는 시각에 따라 그 평이 달랐다. 신속한 정책결정과 제주 전역을 단일광역체제로 묶어 일원화된 행정업무를 추진한다는 긍정적 시각이 있는가 하면, 계층구조는 어정쩡한 '행정시'의 출현으로 종전과 같이 3계층 형태를 유지하면서 이도 아니고 저도 아닌 기이한 체제로 변해버렸다는 비판적 시각도 있다.

대부분의 권한이 특별자치도 본청으로 집중되고 도지사가 막강한 권한을 쥐게 된데 따라 '제왕적 도지사'라는 비판도 있었다.

이러한 일련의 흐름은 지난 6.2 지방선거에서 '기초자치단체' 부활논란으로 이어졌다. 그리고 이 기초자치단체 부활공약을 전면에 내걸었던 우근민 민선 5기 제주특별자치도지사는 취임 후 도정방침으로 이 공약의 완수를 약속했다.

2014년 지방선거 때부터는 기초자치단체장을 주민이 직접 선출하도록 하겠다는 것이 핵심이다. 이 기초자치단체의 부활 추진과정에서 중앙정부와의 관계, 그리고 특별자치도 출범의 의미와 맞물려 많은 논란이 있겠지만, 어쨌든 권력을 균형있게 배분하고, 이를 통해 민의를 폭넓게 반영시키겠다는 취지는 긍정적 측면으로 바라볼 수 있다.

논의의 결과가 우근민 도정이 제시하는 바와 같이 '기초자치단체 부활'이 됐든, 아니면 한단계 낮은 수준의 준자치단체가 됐든, 그 모델이 어떻든 행정계층구조 문제는 한번은 확실하게 짚고 넘어가야 할 사안임에 분명하다.

문제는 현재 명시돼 있는 권한이라도 제대로 행사하도록 하자는 것이다. 기초자치단체를 만들어놓고 주민직선으로 시장을 선출하는데 그친다면 '시장을 꿈꾸는' 지망생들을 위한 자리 배려에 다름없다.

기초자치단체 부활이 시장선거 출마를 꿈꾸는 이들을 위한 논의가 아니라, 진정 풀뿌리 민주주의 제도적 기초로서 행하고자 한다면 '확실한 권력구조'를 전제로 해야 한다. 시장을 뽑는 것은 물론이거니와 기초의회의 부활을 통해 기초자치단체로서의 모든 권한을 확실히 갖도록 해야 한다.

여기에 우근민 지사가 기초자치단체 부활 논의가 마무리되기 전까지 행정시장에게 위임하겠다고 약속한 사항에 대해서는 현행 조례를 조속히 개정해서라도 곧바로 실행될 수 있도록 해야 할 것이다. 그리고  이 또한 형식적인 권한이양이 아니라, 실질적 행사가 가능하도록 해야 한다.

현행 제주특별자치도 사무위임조례에서는 '행정시장에게 위임하는 사항'을 명시하고 있다. 그 내용을 보면 행정시장은 공무원 인사권과 관련해서는 5급(사무관) 이하 공무원의 승진 및 전보 등 임용권을 행사할 수 있도록 하고 있다. 비정규직 및 계약직 공무원의 채용 및 관리, 성과상여금 지급 등급 결정, 포상수여까지 가능하다.

민선 5기 첫 행정시장으로 임명된 김병립 제주시장은 이 부분과 관련해 승진임용권한을 현행 '5급까지'에서 '4급(서기관)'로 확대해야 한다는 의견을 제시하고 있다. 행정시장이 과장(5급)과 국장(4급)급 인사권을 행사해야 조직을 장악하고 제대로 일할 수 있다는 것이 그 취지다. 고창후 서귀포시장도 공식적인 언급은 없었으나, 권한이양에 대해서는 김 시장과 비슷한 생각을 갖고 있다고 피력했다.

물론 우 지사 역시 지난 지방선거 과정에서 행정시장에게 인사권과 더불어 예산편성권까지 이양하겠다고 밝힌 바 있다. 이에따라 행정시장들이 바라는 인사권은 조만간 조례개정을 통해 이양될 것으로 보인다.

그러나, 현행 행정시장의 인사권한이 5급이 됐든, 4급이 됐든, 중요한 것은 행정시장이 소신있게 그 권한을 행사할 수 있는 것이냐 하는 것이다. 도지사와의 '교감없이' 4급과 5급 인사권을 분명하게 행사할 수 있다면 김병립 시장의 말처럼 조직장악은 충분히 가능할 것이다.

하지만 현실은 녹록치 못하다. 러닝메이트가 아닌 행정시장의 경우 임기조차 명확하게 보장받지 못하는 현실에서, 도지사와의 교감없이 독자적인 인사권을 행사하기란 구조적으로 어려운 점이 많다.

이미 특별자치도 1기 체제 사례에서 그러한 점은 쉽게 확인됐다. 행정시장은 '행정의 집행 책임자' 역할에 머물렀다. 도 본청에서 결정된 사항의 정책들을 받아안아 결정하는 역할이 주를 이룬다. 단일 광역지방자치체제의 '혁신안'이 채택된 순간, 행정시장에게는 '역할'만 있었을 뿐 '권한'은 기대조차 하지 않았다.

이러한 논의 속에서, 기초자치단체 부활 문제와 더불어 이제 행정시장의 권한 확대에 대한 논의가 다시 시작됐다. 조례 개정을 통해 인사권과 예산편성권의 이양이 그 초점이다.

권한은 이양받았으되 소신있는 행사를 못하는 '포장용' 권한은 의미가 없다. 진정한 권한배분이 이뤄져야 한다. 이의 여부가 4년 후 시장 직선제를 염두에 둔 중요한 시험대가 될 것이기 때문이다.  <미디어제주>

<윤철수 기자 / 저작권자 ⓒ 미디어제주 무단전재및 재배포 금지>

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