지구촌에 있는 민주국가들은 대체로 권력에 있어서 견제와 균형의 원리를 채택하고 있다. 이는 국가권력의 집중을 방지하고 국민의 자유와 권리를 보장하기 위하여, 국가권력 간 상호견제하게 함으로써 균형을 유지시키는 통치조직상의 원리이다.
지방자치제가 실시된 이래, 죄의 유무를 결정하는 사법부를 논외로 하면 지자체를 이끌어 가는 것은 행정부인 도정과 입법부인 도의회일 것이다.
결국 제주도의 한해 살림을 어떻게 꾸려나가느냐가 이들 두 기관의 견제와 균형에 달려있다고 해도 과언이 아닌 셈이다.
그래도 우리 지자체에서는 도의회보다 도정을 중심으로 제주도를 운영해 나가고 있다. 이에 대해 도의회는 도정의 독주를 견제하고 감시하는 권한을 갖고 있다. 특히 도정이 살림을 꾸려나가려면 돈이 필요한데 이 돈줄을 쥐고 있는 곳이 도의회이다.
따라서 자연스럽게 도정은 도의회의 견제에 신경을 쓰지 않을 수 없다. 이처럼 도의회는 예산의 승인과 각종 감시기능 등을 통해 도민의 기대치에는 아직 못 미친다고 하더라도 나름대로 그 본연의 기능을 수행하면서 상당한 권력의 한 축을 차지하고 있다.
그런데 정작 문제는 지자체 차원에서 이 도의회의 권력을 견제하고 감시하는 곳이 없다는 것이다. 다만 시민사회단체에서 어렵게 자료를 구해가면서 의정활동의 문제점을 지적하고 있는 상황이다. 그러나 이들 단체에는 어떠한 법률적 권한도 없기 때문에 해당 의원들은 문제를 지적당해도 여론이 잠잠해지길 기다리며 한귀로 듣고 한귀로 흘려버리기는 태도를 취한다.
도의회를 감시하는 기관이 없는 관계로 도의원은 자기 마음대로 외유성 해외시찰을 나갈 수 있고, 자기 입맛에 맞게 조례를 만들 수 있으며, 자기가 올리고 싶은 만큼 의정비를 책정할 수도 있다. 그 이외에 도의원이 권한을 남용하여 임의대로 조작할 수 있는 것들은 이루 헤아릴 수 없이 많다. 물론 그때마다 중앙 차원에서 제주도의원에 대한 문제점을 발견하여 도의회에 시정하라는 권고조치를 내릴 수도 있다.
그러나 중앙에서 지방의원의 일거수일투족을 항시 감시하러 다니기는 현실적으로 거의 불가능하다. 또한 제주도감사위원회를 통하는 방법이 있을 수 있는데, 이 역시 도의회 직원에 대한 감사는 가능할지 몰라도 독립성이 결여된 감사위원회에서 의원을 대상으로 과연 내실 있는 감사를 할 수 있을지 의문이다.
그렇다고 특정 시민사회단체를 선정한 후 제4의 권력기관을 만들어 도의회를 감시하라고 권한을 주기도 곤란하다. 따라서 현실적으로 가장 적실한 방안은 주민자치위원회라는 제도를 활용하는 방법이다. 지금은 단지 심의기관으로 읍, 면, 동에만 그 권한이 미치는데, 관련 법률개정을 통하여 도의회의 의정활동을 감시하는 권한을 부여해야 할 것이다.
예를 들어, 현재 도의회에 도지사가 나와 도의원들의 질의를 받으며 추진하는 사업에 대한 평가적 지적을 받듯이, 도의원도 자신의 지역구에서 주민자치센터에 나가 주민들이 지켜보는 가운데 주민자치위원의 질의를 받게 하는 것이다.
아울러 현재 시․군의회가 폐지된 상황에서 갖게 된 도의회의 독점적 권한을 점차 주민자치위원회로 넘겨주는 작업도 추진해야 한다. 이렇게 함으로써 도의원의 권력을 분산시켜 그 남용을 방지할 수 있으며, 나아가 주민자치의 본래 목적을 달성하는데 한발 더 다가가는 효과를 얻을 수 있을 것이다. 한편, 조례를 개정해야 할 도의원의 입장에서는 매우 심기가 불편할 수도 있다. 그렇지만 장기적으로 볼 때, 권한이 분산되는 것은 책임이 분산되는 것이므로 결국 도의원 자신을 위한 전략적 선택임을 인식할 필요가 있다.
<김성수 제주대학교 정치외교학과 박사과정>
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