보전지역관리에 관한 조례 일부 개정안에 대한 단상
보전지역관리에 관한 조례 일부 개정안에 대한 단상
  • 이정민
  • 승인 2019.03.25 16:08
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이정민(도시계획박사, 전 제주특별자치도의회 정책자문위원)

1991년 제주도개발특별법이 제정될 당시 제주도 환경에 대한 보전을 위한 방안으로 절대·상대보전지역이 도입되었다. 도지사가 절대·상대보전지역을 지정하면 도의회의 동의를 받아 고시를 해야 효력이 발생한다.

왜 보전지역 결정에 대해 도의회에 동의권한을 부여했을까? 그 이유는 단 하나였다.

집행권자인 도지사가 마음대로 보전지역을 결정하거나 축소하지 못하도록 도의회에 견제권한을 부여한 것이다. 최초 제주도개발특별법은 고 양용찬 열사의 희생으로 법의 목적에 “제주도민이 주체가 되어 제주도의 향토문화를 창조적으로 계승·발전시키고 자연 및 자원을 보호하며 농업·임업·축산업·수산업 기타의 산업을 보호·육성함과 동시에 쾌적한 생활환경 및 관광여건을 조성함으로써 제주도민의 복지향상에 이바지”하는 것이 포함되었다.

1991년 제주도개발특별법에는 절대보전지역과 상대보전지역 두 가지만 존재했다. 1994년 제주도개발종합계획 수립당시 지정된 절대·상대보전지역을 보면, 오름, 호소, 해안, 계곡, 폭포, 용암동굴 등은 절대보전지역으로 지정되었다. 상대보전지역은 주요 도로를 따라 경관을 보전할 필요가 있는 지역을 중심으로 지정되었다. 절대·상대보전지역으로 지정되지 않은 곳이 많아 중산간은 개발압력에 노출될 수밖에 없었다.

이러한 이유 때문에 1995년 제주도는 당시 20억원이라는 예산을 투입하여 중산간 종합조사 용역을 진행했다. 중산간지역에 지정되었던 절대·상대보전지역은 생태계·지하수·경관보전지구 3개의 보전지구로 구분하고 각 지구별로 1~5등급까지 구분했다.

이 용역은 1997년 말에 마무리되었으나, 관련법이 마련되지 않아 개발사업의 시행승인 여부를 결정하는 즉, 행정내부용도로만 사용했다. 2000년 1월 제주도개발특별법이 전부개정되면서 관리보전지역은 중산간보전지역으로 지정·관리되다가 2002년 1월 제주국제자유도시특별법이 제정되면서 한라산국립공원과 도시지역을 제외한 제주도 전역이 관리보전지역으로 지정되어 관리가 이루어지고 있다.

그렇다면 각 보전지구의 1등급은 어떠한 의미를 가지는 것일까? 특별법 제357조제5항에 따라 관리보전지역 보전지구별 1등급 지역을 해제하더라도 절대보전지역으로 지정된 것으로 본다는 규정을 감안하면, 1등급은 절대보전지역에 준해 관리되어야 함을 알 수 있다.

같은 법 제355조 제3항 절대보전지역에서 할 수 있는 행위를 보더라도 그렇다. 제5호의 내용을 보면 자연자원의 원형을 훼손하거나 변형시키지 아니하는 범위에서 도조례로 정하는 행위로 되어 있다. “제주특별자치도 보전지역 관리에 관한 조례” 제13조에 규정된 각 보전지구별 1등급에서 할 수 있는 행위가 규정되어 있다. 이 조례에서 정한 것도 결국 특별법에 정한 원형을 훼손하거나 변형하지 아니하는 범위에서 설치해야 한다는 것을 의미한다.

이런 이유 때문에 원형 훼손이 예상되는 공공・문화체육시설, 보건위생시설, 국가, 지방자치단체 또는 지방공사가 시설하는 농·축·수산물 가공유통시설, 마을회관, 마을공동구판장, 환경기초시설 등은 설치가 불가능하다.

이번에 홍명환 의원을 비롯한 다수 의원이 발의한 일부개정조례안은 제2호의 교통시설 중 면적(面的)인 시설인 항만과 공항에 대해 설치할 수 없도록 한 것은 상위법인 특별법의 취지에 부합하는 조례개정이라 생각한다.

그런데 이에 대해 집행부인 제주특별자치도는 상위법 취지에 맞지 않아 개정안을 수용할 수 없다는 입장을 보이고 있는데, 이는 이치에 맞지 않는 일일 뿐이다.

조례의 제・개정권한은 제주특별자치도의회에 있다. 상위법인 제주특별법에서 조례로 제정하여 관리하도록 한 것에 대해 의회가 조례를 개정하겠다는 것을 상위법 위반이라는 논리로 접근하는 것은 집행기관이 견제기관인 의회를 무시하겠다는 처사밖에 되지 않는다.

제2공항 부지 내에 있는 지하수자원보전지구 1등급이 재해용 저류지이거나 기존 연못이 매립되어 공원으로 사용되고 있는 곳에 지정되었다 하더라도, 이에 대한 등급을 변경하고 공항개발사업을 추진하는 것이 옳다. 동시에 지하수자원보전지구 1등급으로 지정되어야 할 혼인지는 1등급으로 지정되어야 하고, 제주도내에 잘 못 지정된 지하수자원보전지구 1등급에 대한 등급 변경 또한 동시에 추진되어야 할 것이다.

 

 

이정민 칼럼

이정민 칼럼니스트

1989. 홍익대학교 도시공학과 입학
2002. 홍익대학교 대학원 도시계획과(공학박사)
1995. 국토연구원 연구원
2003. 제주발전연구원 연구원
2004∼2006. 2011. 제주대학교 시간강사
2006∼2014. 제주특별자치도의회 정책자문위원



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