올해 7월1일 출범을 목표로 하는 제주도 단일광역체제의 개편은 기초지방자치단체인 시.군을 폐지하고 제주도를 하나의 단일광역자치화하는 것을 주 내용으로 하고 있다.

그러나 제주도 행정구조개편과 관련해 제주사회의 논란과 우려는 여전히 끊이지 않고 있다.

지난해 12월22일 헌법재판소가 제주시와 서귀포시, 남제주군이 제기한 주민투표와 관련한 권한쟁의심판에 대해 '각하'결정을 내렸지만, 제주시를 비롯한 제주도내 28개 기관.단체에서는 행정구조개편이 주민기본권을 침해한다며 헌법소원을 제기해 놓은 상태이다.
또 지난달 국회를 통과한 '제주도 행정체제 등에 관한 특별법'에 대해서도 제주시를 비롯한 3개 기초자치단체에서는 법률효력정지 가처분신청을 제기하겠다고 밝히고 있다.

이에따라 올해 들어서도 제주도 행정구조개편 문제는 계속해서 논란이 지속될 것으로 보인다.

이러한 가운데 최근 윤양수 제주대학교 교수(법학부)가 2005년 12월6일 간행된 한국비교공법학회 학회지인 '공법학 연구'지(제6권 제3호)에 '제주도내 시.군 폐지(추진)의 문제점'이란 제목의 논문을 발표해 눈길을 끌고 있다.

미디어제주는 제주도 행정구조개편의 문제점을 진단하고 이의 대안을 모색하기 위해 신년특집으로 윤양수 교수의 논문을 3회에 걸쳐 전문게재한다.

제1회 Ⅰ. 머리말

           Ⅱ. 헌법상의 지방자치제도보장과 입법형성권의 한계

              1. 헌법상의 지방자치제도보장과 지방자치의 기능

제2회    Ⅱ. 헌법상의 지방자치제도보장과 입법형성권의 한계

                      2. 제주도내 시.군 폐지에 관한 입법형성권의 한계

              Ⅲ. 제주도내 시.군 폐지(추진)의 문제점

 제3회      Ⅳ. 7.27 제주도 행정구조개편 주민투표의 문제점

               Ⅴ. 맺는 말

[편집자 주]

##1월2일자 제2회에 이어 계속 이어집니다.

『공법학연구』(韓國比較公法學會 學會誌)

           제6권 제3호(간행일 2005.12.6) 게재논문

       제주도내 시․군 폐지(추진)의 문제점

                       尹 良 洙(제주대학교 법정대학 교수)  

Ⅳ. 7.27 제주도 행정구조개편 주민투표의 문제점

   1. 제주도 행정구조개편 주민투표실시까지의 과정

  2005년 7월 27일 제주도 행정구조개편 주민투표가 실시되기까지의 도내 행정계층구조개편의 추진과정을 약술하면 다음과 같다. 

  ① 2002년 12월 4일 제주도의회는 지방행정개혁 및 지방자치모형개발에 관한 사항을 심의․자문하는 기구의 설치를 위하여 ‘제주도행정개혁추진위원회설치 및 운영에 관한 조례’를 제정하였다. 

  ② 위 조례에 근거하여 제주도지사는 2003년 1월 3일 30명의 위원으로 구성된 제주도행정개혁추진위원회를 설치하였다.

  ③ 그 후 제주도당국은 국내 연구기관에 ‘제주형 자치모형’개발에 관한 연구를 용역의뢰하였고, 그 연구결과로서 현행의 도(광역지방자치단체)와 4개 시․군(기초지방자치단체) 체제를 유지하면서 운영상의 문제점을 개선하는 소위 ‘점진안’과, 도내 기초지방자치단체들을 모두 폐지하고 제주도 전역을 단일의 도광역지방자치단체로 개편하는 소위 5개의 ‘혁신안’이 제시되었다. 

  ④ 2005년 3월 3일 제주도행정개혁추진위원회는 제주도를 단일광역지방자치단체로 개편하는 것을 전제로 하여 제시된 소위 5개 혁신안 중에서 [도-2개통합행정시(제주시+북제주군, 서귀포시+남제주군)-읍․면․동]안을 單一의 혁신안으로 선정하고 이 혁신안과 점진안 중 하나를 주민투표를 통해 최종확정안으로 결정할 것을 의결하였다. 

  ⑤ 2005년 3월 하순부터 5월까지 제주도당국은 행정계층구조개편에 관한 소위 (단일의) 혁신안과 점진안에 관하여 도내 43개 읍․면․동 및 기관 단체별로 설명회를 개최하고, TV토론, 가두 홍보 등을 통해 그 내용과 장단점을 도민들에게 홍보하였다.

  ⑥ 2005년 6월 8일 제주도지사는 제주도행정개혁추진위원회의 의결에 따라 행정자치부장관에게 제주도 행정구조개편에 관한 주민의 의견을 듣기 위하여 제주도 전역에서 주민투표를 실시할 것을 요구해주도록 건의하였다.

  ⑦ 2005년 6월 21일 행정자치부장관은 제주도지사에게 제주도 전역에서 제주도 행정구조개편을 대상으로 점진적 대안과 혁신적 대안 중 주민의 선택을 묻는 형식으로 주민투표를 실시할 것을 요구하였다.

  ⑧ 2005년 7월 5일 제주도지사는 주민투표일은 2005년 7월 27일로, 주민투표안은 현행유지안(점진적 대안)과 단일광역자치안(혁신적 대안)으로, 투표실시구역은 제주도 전역으로, 투표형식은 현행유지안과 단일광역자치안 중 하나를 선택하는 방식으로 실시할 것을 내용으로 하는 주민투표 발의를 공고하였고, 그에 따라 7.27 제주도 행정구조개편 주민투표가 실시되었다.  

  이러한 과정에서 국가 및 제주도의 많은 公金과 행정력이 쓰여졌음은 주지의 사실이다.

  그런데 도내 기초지방자치단체들이 광역지방자치단체와 마찬가지로 독자적인 法人格주체이고 자치사무․자치권을 갖는 행정주체인 점을 감안할 때, 도내 시․군을 폐지하는 내용의 행정계층구조개편업무는 제주도의 사무(업무)가 아니라 국가의 사무에 속하는 것이다. 따라서 제주도당국이 국가 중앙행정기관으로부터 법적 위임을 받지 않은 상태에서, 행정자치부장관의 주민투표실시요구가 있기 이전부터 自體財源을 쓰면서 국가사무인 시․군 폐지를 내용으로 하는 도내 행정계층구조개편을 추진(행정구조개편案 홍보 등)해온 것은 越權이고 法治行政原則을 어긴 면이 있다고 하지 않을 수 없다. 이는 독자적 기초지방자치단체인 도내 시․군을 폐지하는 것은 도가 관할하는 단순한 행정구역의 통폐합과 본질적으로 다른 것이고, 다른 지방자치단체의 권한․사무․존재를 소멸시키는 것으로서, 법적 근거 없이는 광역지방자치단체인 제주도가 추진할 수 있는 事案이 아니기 때문이다.

   2. 행정구조개편 주민투표에 관한 국가정책의 모호성

  7.27 주민투표의 대상인 제주도 행정구조개편 문제는 위에서 살핀 바와 같이 당초에 제주도조례로써 설치된 ‘제주도행정개혁추진위원회’가 심의하고 제주도 당국이 연구용역을 의뢰하여 그 결과로서 나온 안을 채택한 ‘제주형 자치모형’에 관한 것이었음은 주지의 사실이다. 이러한 제주형 자치모형에 관한 주민투표는 마땅히 주민투표법 제7조에 의거한 지방자치단체의 주요결정사항에 관한 주민투표로서 실시되어야 하는 것이고, 주민투표법 제8조의 국가정책에 관한 주민투표로서 실시될 것은 아니라 할 것이다. 

  그런데 주민투표법은 제7조 제1항에서 ‘주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요결정사항으로서 그 지방자치단체의 조례로 정하는 사항은 주민투표에 부칠 수 있다’라고 규정하면서도, 同條 제2항에서 주민투표에 부칠 수 없는 사항들을 규정하고 있으며, 그 주민투표금지사항에 ‘국가 또는 다른 지방자치단체의 권한 또는 사무에 속하는 사항’이 들어 있고, 도내 기초지방자치단체인 시․군을 폐지하는 것은 다른 지방자치단체의 권한(자치입법권․자치행정권․자치재정권 등)이나 사무(자치사무)를 소멸시키는 것이 되므로, 제주도당국이 도내 시.군의 존폐문제를 주민투표에 부친다면 그것은 주민투표금지사항인 ‘다른 지방자치단체의 권한 또는 사무에 속하는 사항’을 주민투표에 부치는 것이 되고 주민투표법 제7조 제2항에 어긋나게 되어, 도내 시.군 폐지에 관한 주민투표를 도지사가 발의해서 실시할 수 없는 것이다.

  그리하여 원래 지방자치단체의 주요결정사항으로서의 성격을 지닌 제주형 자치모형 결정에 관한 주민투표가, 제주형 자치모형의 하나로 제시된 혁신안에 제주도 자체에서 해결할 수 없는 내용이 들어있음으로 인하여, 주민투표법 제8조의 국가정책에 관한 주민투표로 변형되고, 제주도지사의 건의에 따라 행정자치부장관이 요구하고 제주도지사가 발의하여 도내 시.군의 폐지에 관한 주민투표가 실시된 것이다. 

  그런데 7.27 제주도 행정구조개편 주민투표가 국가정책에 관한 주민투표로서, 주민투표 대상에 제주도내 기초지방자치단체를 존치시키는 안과 폐지시키는 안이 제시되었는바, 이러한 주민투표를 필요로 하는 국가정책은 도내 시.군을 존치시켜도 되고 폐지시켜도 되는 국가정책이라고 할 수 있을 것이고, 그러한 국가정책이 과연 어떠한 목적의 정책인지 그 모호함을 지적하지 않을 수 없다. 

  더구나 실질적 민주주의의 발전을 위하여 地方集權이 아닌 地方分權정책을 추진하는 현 정부의 행정자치부장관이 전국적으로 지방자치를 內實있게 발전시킬 책무를 지고 있음에도 불구하고 제주지역에 한해서만 지방자치의 要諦라 할 수 있는 기초지방자치단체의 폐지에 관한 주민투표의 실시를 요구한 것은 수긍하기 어려우며, 현 정부의 지방분권정책이 광역지방자치단체장의 권한강화와 지역주민자치권의 약화를 그 내용으로 하는 것인지 의문이 생긴다.

   3. 제주도 행정구조개편 주민투표의 위법성

  위에 기술한 바와 같이 필자는 제주도내의 모든 기초지방자치단체를 폐지하는 것은 지방자치단체의 폐치․분합과 본질적으로 다른 것으로 보지만, 행정자치부나 제주도당국은 도내 시․군 폐지를 지방자치단체의 폐치․분합의 일종으로 보고 주민투표법 제8조에 의거하여 7.27 제주도 행정구조개편 주민투표를 실시하였다. 그런데 그 주민투표가 주민투표법 제8조에 어긋나게 실시된 면이 있다.

  주민투표법은 제8조 제1항에서 ‘중앙행정기관의 장은 지방자치단체의 폐치․분합 또는 구역변경, 주요시설의 설치 등 국가정책의 수립에 관하여 주민의 의견을 듣기 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 주민투표의 실시구역을 정하여 관계지방자치단체의 장에게 주민투표의 실시를 요구할 수 있다. 이 경우 중앙행정기관의 장은 미리 행정자치부장관과 협의하여야 한다’라고 규정하고 있다. 그리고 지방자치법은 제4조에서 ‘① 지방자치단체의 명칭과 구역은 종전에 의하고 이를 변경하거나 지방자치단체를 폐치․분합할 때에는 법률로 정하되, 시․군 및 자치구의 관할구역 경계변경은 대통령령으로 정한다. ② 제1항의 규정에 의하여 지방자치단체를 폐치․분합하거나 그 명칭 또는 구역을 변경할 때에는 관계지방자치단체의 의회의 의견을 들어야 한다. 다만, 주민투표법 제8조의 규정에 의하여 주민투표를 실시한 경우에는 그러하지 아니하다’라고 규정하고 있다.  

  위의 지방자치법 제4조 제1항과 제2항은 지방자치단체를 폐치․분합할 경우 事前에 주민투표법 제8조에 의한 주민투표를 실시하거나 관계지방의회의 의견을 들어서 법률로써 정하도록 규정하고 있고, 주민투표법 제8조 제1항은 지방자치단체의 폐치․분합 등 국가정책의 수립에 관하여 필요한 때에는 중앙행정기관장이 주민투표의 실시구역을 정하여 관계지방자치단체의 장에게 주민투표의 실시를 요구할 수 있도록 하고 있다. 

  여기서 중앙행정기관장이 주민투표법 제8조에 의하여 지방자치단체의 폐치․분합을 위한 주민투표를 실시해주도록 요구할 경우, 그 요구를 받을 (주민투표법 제8조 제1항에서의) ‘관계 지방자치단체의 장’은 곧 폐치․분합의 대상이 되는 지방자치단체의 장이라고 해석해야 마땅할 것이다. 그리하여 행정자치부장관이 도내 시․군 폐지에 관한 주민투표의 실시를 요구하려면 폐지 대상이 되는 시․군의 장(시장․군수)에게 요구해야지, 도지사에게 요구할 것이 아니었다고 본다.

  ‘지방자치단체를 폐치․분합하거나 그 명칭 또는 구역을 변경할 때에는 관계지방자치단체의 의회의 의견을 들어야 한다’는 지방자치법 제4조 제2항에서의 ‘관계지방자치단체’가 폐치․분합의 대상이 되는 지방자치단체를 의미하는 것임이 분명한 점까지 고려하면, 행정자치부장관이 도내 시․군 폐지에 관한 주민투표의 실시를 제주도지사에게 요구하고, 그 요구에 따라 도지사가 발의하여 주민투표를 실시한 것은 주민투표법 제8조에 위배된 것이라고 생각한다.¹⁾

  가령 북제주군의 동부지역에 어떤 국책사업을 시행할 경우, 중앙행정기관의 장은 필요하다고 인정하는 때에 주민투표법 제8조 제1항에 의하여 북제주군 동부지역(전지역이 아니라)을 주민투표 실시구역으로 지정하여 북제주군수에게 주민투표 실시를 요구할 수 있다. 그러나 어느 지방자치단체의 폐지는 그 지방자치단체의 자치권․자치사무뿐만 아니라 公有財産(당해 지방자치단체의 주민들의 협동으로 조성한 재산 포함) 所有權마저 소멸시키는 것이므로, 그에 관한 주민투표는 폐지대상인 지방자치단체단위로 실시되어야 할 것이며, 지방자치법 제4조 제1․2항의 규정도 감안하여, 7.27 제주도 행정구조개편 주민투표의 경우에 주민투표법 제8조 제1항의 ‘관계 지방자치단체’는 제주도내 4개 시․군으로 해석하는 것이 타당하다고 본다.

  법률에 의하여 지방자치단체가 창설되었지만, 오랜 기간에 걸쳐 지역주민공동체로서 역사․전통․資産 등을 형성해온 기존 지방자치단체를 법률로써 폐지하려 할 경우에는 事前에 당해(폐지대상) 지방자치단체의 주민 또는 주민대표기관의 의견수렴이 있어야 할 것이며(지방자치법 제4조 제2항), 그러한 事前節次를 제대로 이행하지 않고 어느 지방자치단체를 폐지하는 立法이 이루어질 경우, 그것은 合憲的인 입법으로 평가받지 못할 수 있다. 

  광역지방자치단체나 기초지방자치단체는 모두 각각 독립적인 公法人이고, 자신의 자치사무를 법령의 범위 안에서 자율적으로 처리할 수 있는 독자적인 행정주체들이며, 법령에 의거하여 자치사무를 처리하는 범위 내에서는 광역지방자치단체와 기초지방자치단체가 上下관계에 있는 것이 아니다.

  아무리 제주도내에 있는 모든 시․군의 폐지에 관한 주민투표라고 하더라도, 도내 각 시․군이 독자적으로 법인격과 자치사무․자치권을 갖는 지방자치단체인 이상, 시․군의 폐지 문제에 있어서는 다른 (광역)지방자치단체의 간섭없이 폐지대상인 각 시․군단위로 주민투표를 실시하고 당해 시․군 주민들의 의견을 개진할 수 있어야 하는 것이다. 

  그러나 7.27 주민투표는 행정자치부장관이 도내 시․군폐지에 관한 주민투표의 실시를 관계지방자치단체의 장인 시장․군수에게 요구하여 폐지대상인 시․군별로 실시한 것이 아니라, 행정자치부장관이 제주도지사에게 요구하고 도지사가 발의하여 제주도단위에서 전체적․통합적으로 실시되었으며, 그 결과 제주도 전체적으로는 혁신안(단일광역자치안)이 투표자 과반수의 찬성을 얻었고, 제주시와 북제주군에서는 혁신안 찬성표가 많았으나, 서귀포시와 남제주군에서는 점진안(현행유지안) 찬성표가 많은 것으로 집계되었다. 

  이와 같이 7.27 주민투표가 도내 기초지방자치단체의 폐지에 관한 주민투표였지만 광역지방자치단체장인 제주도지사가 발의하고 제주도 전체단위로 실시됨으로써, 제주도 전체단위의 주민의사와 같지 않은 (폐지대상인) 기초지방자치단체의 주민의사가 왜곡․무시될 수 있게 되었는데, 이러한 주민투표는 시․군 폐지에 관하여 당해 지방자치단체의 주민의사를 확인하는 적절한 주민투표였다고 할 수 없을 것이다.

  그리하여 7.27 주민투표에서의 제주도 전체단위의 투표결과에 따라 소위 혁신안을 채택한 법률이 제정․시행되고, 그 법률로 인하여 참정권 일부를 불평등하게 침해받은 도내 어느 유권자가 헌법소원을 제기할 경우, 헌법소원심판과정에서 도내 시․군 폐지를 정한 그 법률규정이 입법상 필요적 事前절차(법률제정 이전에 거쳐야 하는 지방자치법 제4조 제2항에 의한 ‘관계지방자치단체’의 의회의 의견수렴 또는 주민투표실시절차)에 있어서 중대한 위법이 있다 하여 무효로 판시될 가능성도 있다고 보아진다.

   4. 제주도 행정구조개편 주민투표의 효력

  주민투표법 제7조에 의하여 실시되는 지방자치단체의 주요결정사항에 관한 주민투표의 경우에는 주민투표결과 확정된 내용대로 지방자치단체의 장 및 지방의회가 행정․재정상의 조치를 하여야 한다(同法 제24조 제5항). 

  그러나 주민투표법 제8조에 의한 국가정책에 관한 주민투표의 경우에는 同法 제24조 제1항․제5항․제6항의 규정 등이 적용되지 않는다(同法 제8조 제4항 참조). 여기서 주민투표법 제8조에 의거하여 실시된 7.27 제주도 행정구조개편 주민투표에 적용되지 아니하는 위 조항들의 내용을 살펴보면 다음과 같다.

 * 주민투표법 제24조 제1항 : 주민투표에 부쳐진 사항은 주민투표권자 총수의 3분의 1 이상의 투표와 유효투표 과반수의 득표로 확정된다. 다만 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 찬성과 반대 양자를 모두 수용하지 아니하거나, 양자택일의 대상이 되는 사항 모두를 선택하지 아니하기로 확정된 것으로 본다. 1. 전체 투표수가 주민투표권자 총수의 3분의 1에 미달되는 경우, 2. 주민투표에 부쳐진 사항에 관한 유효득표수가 동수인 경우.

 * 주민투표법 제24조 제5항 : 지방자치단체의 장 및 지방의회는 주민투표결과 확정된 내용대로 행정․재정상의 필요한 조치를 하여야 한다.

 * 주민투표법 제24조 제6항 : 지방자치단체의 장 및 지방의회는 주민투표결과 확정된 사항에 대하여 2년 이내에는 이를 변경하거나 새로운 결정을 할 수 없다. 다만, 제1항 단서의 규정에 의하여 찬성과 반대 양자를 모두 수용하지 아니하거나 양자택일의 대상이 되는 사항 모두를 선택하지 아니하기로 확정된 때에는 그러하지 아니하다.

  따라서 위의 주민투표법 제24조 제1․5․6항 등은 주민투표법 제7조에 의한 주민투표에는 적용되지만, 주민투표법 제8조의 국가정책에 관한 주민투표에는 적용되지 아니하므로, 7.27 제주도 행정구조개편 주민투표는 그 결과 확정된 내용대로 지방자치단체의 장이나 지방의회가 행정․재정상의 필요한 조치를 하여야 하는 羈束力을 발하지 못하며, 지방자치단체의 장 및 지방의회가 주민투표결과 확정된 사항에 대하여 2년 이내에는 이를 변경하거나 새로운 결정을 할 수 없게 되는 確定力도 발하지 못한다.

  이와 같이 7.27 제주도 행정구조개편 주민투표의 결과가 법적 기속력․확정력을 발하지 못하는 것이기는 하지만, 그 주민투표가 사실상 제주도내 4개 시․군을 모두 폐지하고 제주도를 단일의 광역지방자치단체구조로 개편하기 위한 事前절차이면서, 제주도내 시․군 폐지를 지방자치단체의 폐치․분합의 일종으로 인식하여, 지방자치법 제4조 제2항이 규정하고 있는 지방자치단체의 폐치․분합을 위한 필요적 사전절차로서 실시된 것이므로, 그 실시과정에서의 위법성 여부는 法理的으로 확실하게 밝혀져야 할 것이다.  

    Ⅴ. 맺는 말

  7.27 제주도 행정구조개편 주민투표가 실시된 후에 제주지역에서는 그로 인한 사회적 갈등이 야기되고 있다. 7.27 주민투표에서 도내 시․군을 폐지하는 案보다 存置시키는 案에 더 많은 투표자가 찬성한 서귀포시와 남제주군에서는 여러 시민단체들이 지방자치수호공동위원회를 조직하고, 서귀포시와 남제주군의 주민의사를 존중해줄 것을 요구하며 시․군의 폐지에 반대하는 주민들의 서명을 받고 있고(최근까지 서명자는 5만 명을 넘어선 것으로 알려지고 있다), 10월 11일에는 서귀포시의 128개 시민단체와 남제주군의 42개 시민단체 회원 수천명이 참여하여 제주월드컵경기장 광장에서 도내 시․군 폐지를 반대하는 지방자치수호 범도민 총궐기대회를 열기도 하였다.²⁾

  지난 9월 29일에 실시된 충청북도의 청주시와 청원군의 통합을 위한 주민투표의 결과 청주시에서는 통합찬성표 91.3%, 청원군에서는 통합반대표 53.5%로 집계되고, 전체 통합찬성율은 82.1%였지만, 인구가 적은 청원군 주민의 통합반대의견으로 인하여 청주시․청원군의 통합이 무산된 사례까지 감안할 때, 7.27 주민투표의 (제주도 전체적인) 결과에 따라 제주도내 시․군 폐지에 관한 입법추진이 강행될 경우 제주도내의 사회적 갈등은 더욱 커질 것으로 전망된다.     

  立憲主義 민주국가에서 公的 제도를 바꾸고 새로운 정책을 수립․실현함에 있어서는 그 節次面에서 適法하고 實體面에서 헌법에 어긋나지 않게 추진하여야 하는 것이다. 그런데 근간에 제주도당국과 관계중앙행정기관이 제주도내 시․군의 폐지를 추진하는 과정에서는 이러한 원칙이 준수되지 못하는 면이 있다고 보아진다. 제주도를 단일의 광역지방자치단체구조로 개편하는 것은 그와 관련된 여러 가지 법적․사회적 문제점들을 충분히 검토하고 보다 신중을 기하여야 할 일이라고 생각한다.

  2005년 5월 20일 정부는 ‘제주특별자치도 기본구상안’을 확정 발표하였다. 그 案에는 제주도를 자치입법․자치재정․자치조직 및 인사 등 자치행정 전 분야에 걸쳐 파격적인 자치권을 갖는 ‘자치 파라다이스’로 육성하고, 국가사무를 제주도에 많이 이양하는 내용이 들어 있다. 

  제주도가 위의 기본구상안에 따라 제주특별자치도로 될 경우, 제주도에 파격적인 자치권이 부여되고, 제주도관련 국가사무가 제주도의 자치사무로 전환되며, 행정각부장관들의 권한이 제주도지사에게 많이 이전될 것이므로, 제주도의 사무는 현재보다 대폭 늘어나고 제주도지사의 권한은 크게 증대될 것이 분명하다.

  그런데 7.27 제주도 행정구조개편 주민투표결과에 따라 소위 혁신안대로 도내 시․군이 폐지될 경우에, 혁신안에서의 2개 통합행정시는 기초지방자치단체가 아니어서 자치사무를 갖지 못하므로, 현재의 제주도의 사무뿐만 아니라 앞으로 제주특별자치도가 됨으로써 중앙정부로부터 이전되는 많은 사무와 현재의 시․군의 사무들이 모두 제주도의 사무로 될 것이고, 이렇게 크게 늘어난 사무들을 제주도당국이 처리함에 어려움이 생길 수 있을 것이다.

  그리하여 제주특별자치도를 추진하면서, 제주도당국은 시․군을 폐지하여 시․군의 사무를 제주도의 사무로 만들려고 할 것이 아니라, 오히려 시․군을 存置시키고, 제주특별자치도가 됨으로써 대폭 증가될 제주도의 사무 및 제주도지사의 권한 중 일부를 도내 시․군과 시장․군수에게 위임 또는 移轉하여 그 행정책임도 분산시킬 준비를 하는 것이 바람직하다고 할 것이다. 

  즉, 제주특별자치도의 합리적 추진을 위해서는 제주도당국이 현재의 국가사무 및 행정각부장관의 권한 중 어떤 것을 제주도와 제주도지사의 管掌으로 만들고, 그 중 어떤 것을 도내 시․군과 시장․군수에게 위임 또는 이전할 것인지를 신중히 연구․검토하는 것이 우선 필요하다고 할 것이다.

  만약 제주도내 모든 기초지방자치단체의 폐지를 제주특별자치도의 추진과 연계시키고, 7.27 주민투표결과에 따라 도내 시.군을 폐지하는 법률이 제정․시행될 경우, 그로 인하여 참정권 등을 불평등하게 침해받은 도내 어느 유권자가 헌법소원을 제기하고, 헌법재판소에 의하여 시.군폐지 법규가 위헌으로 판시될 가능성이 있으며, 시.군 폐지와 관련시켜 제주도에 대한 각종 행정특례(행정사무.조직.권한.절차.재정 등에 관한 특례)를 정한 제주특별자치도 관계법의 많은 규정들이 제대로 효력을 발하지 못하게 되어, 제주특별자치도는 낭패될 수 있다고 본다. 

  따라서 제주특별자치도의 성공을 위해서라도, 중앙정부와 제주도당국은 여러 가지 문제점을 내포하고 있고, 제주특별자치도의 추진과 굳이 연계시킬 필요도 없는 도내 모든 기초지방자치단체의 폐지를 더 이상 추진하지 않는 것이 좋을 것이다. 시.군 단위의 지방자치도 할 수 없는 도내 자치행정구조는 ‘자치파라다이스’를 지향하는 제주특별자치도의 취지에도 맞지 않다고 필자는 생각한다(2005.10.30 脫稿).

#이상 제3회에 걸친 전문게재를 모두 마칩니다. 미디어제주에 전문게재를 허락하여 주신 윤양수 교수님께 감사드립니다. <편집자>

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