[미디어제주 고원상 기자] 제주의 도시계획이 도민중심이 아닌 관광중심으로 흘러가면서 도심 내 각종 문제가 발생했으며, 이와 같은 문제를 적절한 수준의 고도완화 정책이 해결할 수 있다는 제안이 나왔다.

하지만 동시에 관광객을 끌어오기 위한 초고층 건물을 짓기 위해 고도완화가 필요하다며 엇갈리는 주장이 제기되기도 했다.

제주도의회 환경도시위원회는 13일 오후 제주도의회 의원회관 대회의실에서 ‘제주의 합리적 고도관리 방안 토론회’를 갖고 고도관리 방안에 대한 합리적 개선 방안을 모색했다.

♢ ’관광’ 중심으로 흘러간 도시계획, 그에 따른 문제는?

이 자리에서 이성호 제주대 부동산관리학과 교수가 먼저 주제발표에 나섰다. 이 교수는 먼저 제주도의 1970년대부터 제주의 도시 개발이 관광 위주로 이뤄지면서 도심이 다소 기형적으로 변화돼 갔다는 점을 지적했다.

이 교수는 먼저 제주의 도시계획 역사를 설명하면서 제주도시계획이 갖고 있는 문제점을 지적했다. 제주에서 도시계획이 수립된 것은 1953년이다. 그 당시 원도심을 중심으로 1960년대까지 현재 제주시청 인근인 제1지구, 현재 서사라 주변 지역을 말하는 제2지구, 지금의 탑동 인근인 진성동 지구 그 외 삼성혈 지구, 신산제1지구 등으로 토지구획 정리사업이 진행됐다.

또 이에 따라 증가하는 인구에 맞춰 택지 공급이 이뤄졌고 도심 개발이 진행됐다. 하지만 문제가 있었다. 그 당시 감보율이 매우 낮은 수준을 보였다는 것이다. 감보율은 토지구획 정리사업에서 도로 및 공원 등의 공용지를 확보하기 위해 토지를 공출받는 정도를 말한다. 현재 감보율은 최대 50%까지 설정되지만, 1950~1960년대 제주의 경우는 최소 17%에서 23% 수준에 불과했다. 결국 도시를 개발하면서 도로와 공원 등을 만들 공간이 겨우 도시개발을 위한 토지의 17~23%에 불과했다는 뜻이다.

이로 인해 구도심의 경우 도로 폭이 좁은데다, 사람이 다니기 위한 인도도 확보되지 못한 도로가 상당하다. 이 가운데 차량들이 도로상에 주차되면서 도로는 더욱 좁아지고 보행자의 위험도도 높아지고 있는 상황이다. 이 문제는 현재 진행형이다.

1973년 관광종합개발계획이 수립되면서 1970년대부터 도시개발은 ‘관광’이라는 키워드를 중심에 놓고 흘러가게 됐다. 이 교수는 이에 대해 “이 때부터 국제적 수준의 관광지 조성을 통해 관광 수입을 창출한 목적으로 종합계획이 수립됐다”며 제주시 전역이 관광중심지구로 지정되고 그외 각종 관광지구가 만들어졌다. 도로 역시 관광지를 연결하는 형태로 놓이기 시작했다. 제주시는 이렇게 시작됐다”고 말했다.

아울러 이때의 개발계획에 따라 현재의 신제주가 개발되기 시작했다. 신제주 제1지구와 신제주 제2지구가 조성됐다. 하지만 이 계획으로 인해 제주시가 갖는 도시로서의 문제점이 심화되게 됐다.

이 교수는 “도시개발은 원래 도시 가운데의 중심지구를 기준으로 하고 그 양쪽에서 보조기능을 갖게 되면, 교통통행량 등이 도심의 가운데를 중심으로 움직이면서 효율성이 늘어난다”고 설명했다. 이 설명대로라면 제주시의 중심인 지금의 구도심을 가운데로 신제주와 삼화지구 등이 보조기능을 하면서 통행 등이 이뤄져야 한다.

하지만 이 교수는 지금 제주시의 중심은 구도심이 아니라 신제주라고 꼬집었다. 이 교수는 “신제주를 중심으로 도시계획이 이뤄지면서 제주시의 중심인 구도심에서도 신제주로 오고, 삼양에서조차 신제주로 출근하시는 분들이 많다”며 도심의 효율성이 떨어진다는 점을 지적했다.

이 교수는 특히 “제주는 도민중심의 도시계획이 아닌 관광중심의 도시계획이 수립되고 조성되다 보니 관광중심의 자동차 도로체계가 구성됐다”며 그러다보니 제주의 도시 계획이 ‘사람’이 중심이 아닌 ‘자동차’ 중심으로 흘러가고 있다는 점을 꼬집기도 했다.

♢ 다양한 문제 품은 도심, 해결책은 ‘고도완화’

이처럼 제주도내 도심이 갖고 있는 문제를 해결할 수 있는 방안으로 이 교수는 제도의 합리적인 적용을 통한 고도완화를 언급했다.

이 교수는 “자동차 중심의 도시계획에서 보행자 중심의 도시계획으로 변모시켜야 하고, 특히 보행도로와 차도의 분리를 통해 안전한 보행자 전용도로 및 확대 확보 등을 해야 한다. 아울러 삶을 풍부하게 해주는 도시의 필수요소가 부족한 지역에 대해서는 공원과 주차장, 녹지 등에 대한 충분한 공급도 있어야 한다”고 말했다.

이 교수는 이 문제의 해결을 위해 도심내 고도완화를 적용하면서, 건축물이 만들어지는 동시에 ‘공개공지’를 충분히 확보하도록 해 보행로와 녹지공간을 동시에 구축할 수 있도록 해야한다는 점을 강조했다.

제주특별자치도 건축조례 제32조에 다르면 도내에서 연면적이 5000㎡를 넘는 건축물은 반드시 공개공지를 확보해야 한다. 공개적으로 많은 이들이 함께 사용할 수 있는 보행로나 광장, 공원 등 녹지공간을 의무적으로 확보해야 하는 것이다.

이 교수는 특히 구도심 내 재개발을 앞두고 있는 건축물이 많다는 점을 강조, 이 재개발 건축물에 고도완화를 적용하고 동시에 공개공지를 충분히 확보해 공원 및 녹지공간과 보행로 등을 충분히 만들 필요가 있다고 강조했다.

특히 이와 같은 공공의 장소를 구축하기 위한 토지를 더욱 많이 기부채납하는 사업자에 대해서는 더 많은 고도완화를 적용시켜 주는 등 공공용지 확보를 위한 방법으로 충분히 고도완화를 이용할 필요가 있다는 점을 강조하기도 했다.

그러면서 이 방법을 통해 제주도민 삶의 질을 개선하고 도시경쟁력도 키울 수 있다는 점을 강조했다.

♢ 렌드마크 만들어 관광 키워야 … 주제발표서 상반된 주장 나오기도

이 교수는 제주의 도시 계획이 ‘관광’ 위주로 흘러가면서 도민이 배제되고 각종 문제가 발생했다는 점을 지적했지만, 또다른 주제발표에서는 다시 한 번 ‘관광’을 위한 고도제한이 언급됐다.

이 교수에 이어 마이크를 이어받은 장재민 한국도시정책연구소 소장은 “잘 만든 랜드마크 하나가 도시의 경쟁력을 키운다”며 “싱가포르의 경우 마리나 베이 샌즈라는 건물이 딱 떠오르고 서울도 예전에는 63빌딩, 요즘은 롯데타워에 대한 관심도가 많다”고 말했다.

장 소장은 그러면서 “제주의 랜드마크라고 하면 예전부터 그대로 갖고 있는 자연경관 등으로, 이 역시 좋을 수 있지만 지금은 시대가 확실히 변화되고 있다”며 “어느 정도 관광객의 요구에 맞는 그런 도시의 경쟁력을 키우는 게 맞다고 생각한다”고 언급했다.

또 “요즘 랜드마크로는 여전히 초고층 빌딩이 인기가 많다”며 “도시의 상징으로 자리잡을 수 있고, 분양가를 좌우할 수도 있다. 큰 빌딩이 완공될 때까지 일자리 창출도 이뤄질 것”이라고 덧붙였다.

장 소장은 “제주의 문제는 관광객이 감소하고있다는 것”이라며 “이제는 관광객이 찾아오게끔 만드는 그런 관광도시가 돼야할 필요가 있다”고 말했다.

이는 바로 앞서 발표된 주제발표와는 방향이 상당히 다르다. 한 쪽에서는 ‘관광’ 위주의 도시개발이 각종 문제를 일으켰다고 지적하고 있는 반면, 한쪽에서는 오히려 ‘관광’을 염두에 둔 고도완화와 도시개발을 언급하고 있는 것이다.

이 교수는 또 장 소장의 언급과는 다르게 “제주의 관광패턴은 제주의 자연과 제주인의 삶과 함께 하는 관광으로 변모하고 있다”며 “대규모 관광지도 필요하지만 제주의 마을이 자원이 되고 제주인이 주체가 되는 관광이 필요하다”고 말하기도 했다. 이 역시 기존의 자연경관 관광에서 도심 랜드마크 관광으로 흐름이 바뀌고 있다는 장 소장의 발표와는 상반된 내용이다.

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