<종합> 계층구조 주민투표, 어떻게 해야 하나
<종합> 계층구조 주민투표, 어떻게 해야 하나
  • 미디어제주
  • 승인 2005.06.08 14:48
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주민투표 실시 발빠른 절차이행에 논란 '가열'

도의회도 주민투표 보류요구 끝내 외면

제주도행정개혁추진위원회(위원장 송상순)가 지난 4일 제주형 자치모형인 행정계층구조 개편방향에 대해 주민투표를 실시할 것을 제주도에 건의함에 따라 제주도가 8일 행정자치부에 공식 건의했다.

이에따라 행정계층구조 개편안에 대한 주민투표는 올 여름, 7-8월 중 실시될 가능성이 커졌다.

제주도는 8일 행정개혁추진위의 이같은 건의 결정에 따라 행정자치부에 주민투표 실시를 건의했다.

이에앞서 제주도내 시민.사회단체 및 정당 등으로 구성된 ‘올바른 제주도행정계층구조개편을 위한 도민연대 준비위원회는  ‘공개건의서’를 내고 제주도의회에 주민투표 건의를 보류할 것을 요구하고 나섰다.

도민연대의 이같은 반발에도 불구하고 제주도 당국은 ‘예정된 절차’대로 7일 도의회 보고가 끝나자마자 행정자치부에 주민투표 실시를 건의하는 등 절차진행을 서두르고 있다.

제주도의회도 끝내 도민연대 준비위의 요구를 외면했다.  7일 오후 기자회견을 통해 주민투표 실시 건의를 존중하겠다는 '입장 아닌 입장'을 밝혔다.

 

제주도 당국의 입장은 한마디로 행정계층구조 개편과 관련한 논의를 너무 오랫동안 끌어왔고, 이제 결단을 내려야 할 시기가 됐다는 것이다.

즉, 그 결단의 방법으로 주민투표 실시는 불가피하다는 것이다.

지난 4일 열린 행정개혁추진위원회 회의에서 송상순 위원장과 김태환 지사의 인사말에서는 이러한 방침이 잘 나타나 있다.

▲도민사회 ‘혼란’과 ‘갈등’ 속으로

그런데 행정개혁추진위의 건의 결정과 제주도의 발빠른 절차이행으로 앞으로 행정계층구조 개편과 관련한 반발 및 위헌성 논란은 가속화될 것으로 전망된다.

정당 중에서는 이미 민주노동당이 이에대한 분명한 반대입장을 밝히고 있고, 열린우리당도 신중한 검토와 결정을 거듭 주문하고 있다.

또 공무원노조 및 4개 시.군의 반발도 거세질 것으로 전망된다. 도민연대 준비위와 민주노동당은 오래전부터 제주도당국이 ‘정답없는 오답을 놓고 도민선택을 강요하고 있다’며 행정계층구조 개편논의의 중단을 요구하고 있다.

여기에 지난 3일 도민연대 준비위 주최의 공개포럼에서 윤양수 제주대 교수가 시장 임명제와 시.군의회 폐지를 근간으로 한 혁신안은 주민참정권을 제약하는 것으로 위헌소지가 크다고 공식적으로 지적하고 나서면서 위헌성 논란도 가속화되고 있다.

최대 난제인 행정계층구조개편 문제를 놓고 도민사회는 갈등과 혼란 속으로 빠져들고 있다.

▲가속화되는 ‘위헌성 논란’

주민투표 실시가 사실상 기정화된 시점에서 ‘시장 임명제’와 ‘기초의회 폐지’를 전제로 한 2개 통합시 형태의 단일광역자치안에 대한 위헌성 논란이 막판 최대 변수로 떠오르고 있다.

이미 학계에서도 혁신적 대안의 내용이 주민의 참정권을 제한하는 위헌소지가 있다는 지적이 일고 있어 주민투표 이전에 이에대한 철저한 검토가 뒤따라야 할 것으로 지적되고 있다.

주민투표를 통해 ‘혁신안’이 도민의견으로 결정되더라도 ‘위헌결정’이 이뤄질 경우 원점에서 재검토가 불가피하기 때문이다.

실제 도민연대 준비위는 지난 2일 논평을 통해 “기초자치단체 폐지를 근간으로 하는 혁신안은 헌법상 권리인 주민 참정권을 제한하고 있다는 점에서 실제 적용될 경우 위헌 논란이 제기될 수 밖에 없다”고 지적했다.

도민연대 준비위는 또 “주민투표 역시 문제점이 지적되고 있다. 설령 주민투표를 실시한다고 하더라도 직접적인 효력이 없다”고 전제하고, “이번 행정계층구조 개편을 위한 주민투표는 ‘자문적 성격’에 불과하며 기초자치단체장을 광역자치단체장이 임명하는 제도로 전환하려면 실제 국회에서 법률을 개정해야 한다”며 주민투표의 일방적 강행을 중단할 것을 촉구했다.

이에 대해 홍원영 제주도 기획관리실장은 지난 3일 제주형 자치모형 3차 인지도조사결과 발표 자리에서 “위헌여부의 판단은 법률적 조항 등 구체적 사안을 놓고 하는 것인데, 행정계층구조개편과 같이 아직 구체화되지 않은 사항에 대해서는 ‘위헌이다’, ‘아니다’는 결정을 내릴 수는 없다”고 말했다.

홍 실장은 또 “혁신안의 위헌여부에 대한 학자들 의견을 수렴했는데, 대체적으로는 문제가 없다는 입장이어서 주민투표 등의 절차를 고려하고 있는 것”이라고 말했다.

그러나 같은 자리에 있었던 고부언 제주발전연구원장은 “일부 학자들 가운데는 위헌소지가 있다고 판단하고 있는게 사실”이라며 “위헌소지는 전혀 없다고 못박을 수는 없고, 그럴 가능성도 배제할 수 없다고 생각한다”고 말했다.

고부언 원장은 행정개혁추진위원회 회의가 열린 지난 4일에는 “법제처 산하 연구소와 공법학회 등에 제주발전연구원 명의로 이 위헌성 소지에 대한 질의를 하는 공문을 보냈는데 답변이 오지 않아, 한 연구원이 전화를 했더니 ‘주민 결정에 중대한 영향을 미칠 수 있는 사안이어서 의견 표명할 수 없다’는 입장을 알려왔다”고 전했다.

이에따라 고 위원은 지난해 행정수도이전 계획이 위헌판결을 받은 것을 상기키시며, “단 1%의 위헌 가능성이 있다 하더라도 이 문제는 심각하게 검토해야 한다”며 “제주도 차원에서 대한변호사협회 등에 위헌소지에 대해 들어보는 것이 바람직하다”고 지적했다.

행정개혁추진위의 상당수 위원들도 이 위헌성 논란에 대해 심각하게 생각하는 표정이 역력했다.

주민투표 건의를 결정하는 회의에서 정팽조 위원은 “행정자치부에 유권해석 받을 때에도 법상 큰 문제가 없다고 했는데, 학계 일부에서 위헌성 지적이 일고 있어 구체적으로 알아볼 필요가 있다”고 말했다.

▲윤양수 교수 “혁신안은 위헌소지 커”

지난 3일 오후 4시 제주도중소기업지원센터 대회의실에서 열린 도민연대 준비위 주최의 공개포럼 ‘행정계층구조개편 주민투표, 무엇이 문제인갗에서 윤양수 교수는 혁신안의 위헌성 문제를 구체적으로 들고 나왔다.

윤 교수는 “기초지방자치단체인 시.군을 폐지하고 그 대신에 기초지방자치단체가 아닌 통합시를 설치하자는 것은 단순한 시.군통합이나 행정구역의 개편과 본질적으로 다른 것”이라며 “혁신안이 시행될 경우 그 법률은 제주도내 유권자들의 참정권을 불평등하게 제한하는 것이 돼 위헌의 문제를 야기할 수 있다”고 지적했다.

윤 교수는 이의 근거로 헌법재판소법 제68조 제1항의 ‘공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자는 법원의 재판을 제외하고는 헌법재판소에 헌법소원 심판을 청구할 수 있다’는 규정을 제시했다.

윤 교수는 특히 “주민투표에서 도내 유권자 과반수의 동의를 얻고 그러한 법률이 제정됐다고 하더라도, 그것이 당해 법률의 위헌성을 해소시키지는 못한다”며 “이는 헌법상의 국민의 기본권이 국민 각자에게 보장되는 것이고, 특히 참정권은 그 향유주체가 스스로 포기할 수 없는 것이며 다른 사람들의 집단적 의지로 제한될 수도 없는 것이기 때문”이라고 설명했다.

이에따라 윤 교수는 “시.군폐지에 따른 위헌성 문제는 이미 오래전부터 지적된 것이며, 이는 행정계층구조 개편문제에서 다른 문제보다 우선해 검토.확인돼야 할 사안”이라고 강조했다.

▲자치권 없는 ‘통합시’도 지방자치단체인가

행정계층구조개편 문제에 있어서는 이러한 위헌성논란 외에도 △통합시의 비(非)지방자치단체성으로 인한 문제점 △혁신안이 내포하고 있는 사회적 문제점 등도 고려돼야 할 것으로 지적되고 있다.

비지방자치단체성이라는 문제가 제기되고 있는 것은 혁신안에서의 2개 통합시가 법적 지위나 권능 면에서 일반적 기초지방자치와는 큰 차이가 있는데서 비롯된다.

즉, 지방자치단체는 모두 각종 권리주체가 될 수 있고, 일정한 자치사무와 자치권을 갖고, 스스로 독립적인 행정주체가 될 수 있다.

그러나 혁신안에서의 통합시는 독자적 지방자치단체가 못되어 독립적 지방단체로서 인정받지 못할 뿐만 아니라 스스로 어떤 권리나 의무의 주체가 되지 못하고, 행정주체도 될 수 없다는 것이다.

이의 모든 권리는 제주도로 넘어가게 되는 것이다.

윤양수 교수는 이에대해 좀더 구체적으로 문제점을 지적했다.

“통합시는 지방세법에 의한 시.군세의 부과.징수주체가 되지 못하고 지방교부세법에 의한 지방교부세의 수수주체가 되지 못할 것인데, 이것도 통합시의 비지방자치단체성으로 인한 문제점이라 할 수 있다”고 말했다.

윤 교수는 “독자적 행정주체이자 과세주체인 도내 시겚봉?폐지하고 대신에 지방자치단체가 아닌 통합시를 설치할 경우 통합시는 현행 지방세법상의 시겚볼섯?종전대로 징수하지 못할 것이므로, 제주도 전역의 지방행정이 재원확보에 있어서 현재보다 더 어려워질 수 있다”고 분석했다.

▲”혁신안은 도민 자존심.자긍심 꺽을 것”

혁신안이 내포하고 있는 사회적 문제에 대한 지적들도 잇따르고 있다.

김영철 공무원노조 제주본부 정책통일위원장은 지난 3일 열린 공개포럼에서 “혁신안은 제주시와 북제주군이 통합되면 인구가 40만명에 이르고 서귀포시와 남제주군이 통합되면 인구는 15만명에 불과해 제주지역의 불균형을 심화시킬 것”이라고 지적했다.

특히 김 위원장은 “혁신안으로 인해 지방자치제가 말살 위기에 처해 있다”며 “민주주의는 계속적으로 확대되고 참정권도 확대되야 한다”고 주장했다.

또 “도지사가 시장을 임명할 경우 시장은 도지사의 눈치를 보고 소신 행정을 이끌 수 없다”며  “내년도 지방선거를 위한 눈치보기는 안된다”고 피력했다.

윤양수 교수도 이와 관련해, “2개 통합시로의 전환은 지역민주주의를 후퇴시키고 주민자치능력을 감퇴시키는 결과를 야기할 수 있다”며 “특히 도민의 자존심과 자긍심이 꺽이게 될 것이 분명하다”고 지적했다.

▲주민투표 어떻게 해야 하나

결론적으로 윤양수 교수는 “행정계층구조 개편에 관련된 여러가지 법적겭英맛?문제점들을 보다 신중히 검토해야 하며, 제주도당국은 중앙행정기관에 주민투표를 건의하는 것을 삼가해야 한다”고 주장했다.

도민연대 준비위는 5일 제주도의회에 제출한 공개건의서에서 주민투표 실시건의를 보류해줄 것을 강력히 요청했다.

도민연대 준비위는“행정계층구조개편안 중 혁신안은 풀뿌리 민주주의를 후퇴시키는 반자치적 발상이며, 점진안은 오래전부터 제기됐던 동서군 개편 등 도민의 요구를 반영하지 못하고 있다”면서 “제주도당국은 오답의 선택만을 강요하고 있다”고 주장했다.

도민연대 준비위는 이어 “시장겚볼? 시겚봉픽? 공무원노조 등 지방정치와 행정의 직접 당사자와 학계, 지역주민에 이르기까지 행정구조개편 추진에 대해 강력한 문제제기를 해왔다”며 “그런데도 불구하고 도당국은 혁신안이 특별자치도의 전제조건인 양 여론을 호도하며 주민투표 이행 절차를 강행하고 있다”고 지적했다.

도민연대 준비위는 또 “지난 3차 여론조사 결과도 행정계층구조개편에 대해 자세히 알고 있다는 도민은 13.5%에 불과했다”며 “이런 상황에서 주민투표를 실시하면 우열을 가리기 어렵거나 일부 시겚봉?결과가 뒤바뀌는 현상도 배제할 수 없을 것”이라고 주장했다.

그러면서 도민연대 준비위는 “도의회는 제주도가 행정자치부에 주민투표건의를 하는 것을 보류시켜야 한다”며 “또한 정확한 현실진단과 논의를 거쳐 행정계층구조개편 추진방향에 대한 명확한 입장을 밝혀야 할 것”이라고 강조했다.

그러나 도의회는 지난 7일 제주도당국의 주민투표 실시방침을 존중한다는 방침을 밝혔다.
정치권도 제주도의 주민투표 건의방침에 대해 ‘반대입장’내지는 ‘신중론’을 거듭 강조하고 있다. 민주노동당 제주도당은 지난 4일 도당사무실에서 가진 김태환 제주도지사와의 간담회에서“행정계층구조개편 관련 주민투표가 실시될 경우 그 결과에 의해 도민분열이 우려된다”고 지적했다.

특히 김효상 위원장은 “주민투표 결과가 점진안과 혁신안이 45대55 또는 55대45가 나와도 계층구조 개편을 진행시킬 수 있는지 궁금하다”며 “이로 인해 도민분열이 우려된다”고 말했다.

또 “내년 지방선거가 이뤄지는데 짧은 기간동안 계층구조를 개편하는 것은 혼란만 야기시킬 것”이라고 주장했다.

같은 날 열린우리당 제주도당 사무실에서 열린 김태환 지사와의 간담회에서도 강영봉씨는“도민 다수의 목소리도 좋지만 소수의 목소리에서도 정답이 나올 수 있고 주민투표는 도민의견의 전체성과 포괄성이 전제돼야 한다”며 “주민투표 시행시기를 연기해야 한다”고 주장했다.

이처럼 행정개혁추진위가 제주도에 주민투표 실시를 건의했고, 제주도당국이 이러한 건의를 수용해 행정자치부에 요청하자 도민의견은 ‘각양각색’으로 터져나오면서 혼란은 더욱 가중되고 있다.

소용돌이에 휩싸인 제주사회, 이 문제를 풀기 위해 지혜를 한데 모아야 할 시점이다.

주민투표는 일련의 절차를 감안할 때 빠르면 7월 중, 늦으면 8월 중 실시될 것으로 전망된다.
우선 제주도가 행정자치부에 주민투표를 건의하면 이때부터 본격적인 검토작업은 이뤄진다.

이어 행정자치부장관이 제주도의 건의를 받아들여 주민투표를 실시하도록 다시 제주도에 요구하며 주민투표 공표가 이뤄진다.

공표가 이뤄지면 제주도는 도의회에 30일 이내에 의견을 듣고, 의회 의견이 접수되면 도지사는 주민투표 실시여부를 최종 결정하게 된다. 이때 도의회의 의견은 찬반의견에 불과하며 결정에 귀속받지 않는다.

또 주민투표 실시가 결정되면 도지사는 7일 이내에 주민투표 발의를 해야 하며, 이때부터 선거업무는 선관위로 넘어간다.

투표는 발의후 20-30일 사이에 실시해야 한다.

주민투표에 따른 선거운동은 공무원은 할 수 없으나 지방의회 의원의 경우 가능하도록 돼 있다. 주민투표시 투표참여자가 유권자의 3분의 1을 넘지 않으면 투표함은 개함자체가 안되고, 선거는 무효처리된다.

또 주민투표 결과는 제주도민의 의사가 이렇다는 것을 보여주는 것일 뿐, 정부정책에 귀속되지 못한다.

이러한 일련의 절차를 감안할 때 행정자치부 장관의 수용여부, 도의회의 의견접수, 투표 발의 시기 등이 얼마나 단축되느냐에 따라 주민투표 시기는 달라질 수밖에 없다.

이에 따라 투표절차를 최대한 신속하게 진행한다 하더라도 7-8월 중에나 가능할 것으로 전망된다.

그러나 주민투표를 실시하는 데에도 적지않은 문제가 있을 것으로 예상된다.
우선 ‘시.군폐지'를 주내용으로 하는 주민투표인 점을 감안할 때 행정자치부장관에게 건의하는 주체가 ‘제주도지사’가 맞는지에 대한 논란도 일 전망이다.

윤양수 제주대 교수는 이 부분과 관련해 “도지사가 자신이 주민투표를 실시할 수 있도록 요구해달라는 건의를 하는 것은 아무리 생각해도 납득이 가지 않는다”며 “주민투표를 건의하려면 행정자치부장관이 도내 4개 시장.군수에게 각 시.군별로 투표를 실시해줄 것을 요구하는 내용이어야 맞다”고 말했다.

즉,  주민투표의 실시주체는 제주도가 아니라 당사자격인 시.군이어야 한다는 것이다.

이와함께 설령 주민투표를 실시한다고 하더라도 그 결과에 따라 또다른 논란의 소지도 크다.

특히 투표결과 일부 시.군에서는 혁신안에 대한 찬성의견이 많고, 다른 시.군에서는 점진안에 대한 찬성의견이 많게 나왔을 경우 주민투표결과를 어떻게 판단해야 하는지에 대한 고민이 생길 수밖에 없다.

시.군이 당사자격인 점을 감안할 때 단순히 제주도 전체적으로 종합한 표결로 그 결과를 해석할 수는 없기 때문이다.

제주도 당국이 주민투표를 건의하면서 이러한 점들을 제대로 감안해 업무추진을 하지 않을 경우 앞으로 주민투표는 문제해결의 원점이 아니라 ‘산 넘어 산’ 식으로 문제를 더욱 꼬이게 할 수도 있다.


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미디어 2005-06-08 19:20:45
제주도가 뭘 믿고 주민투표 밀어부치는지 나 참...
그게 도민 의견이냐...
허구한날 도민의견 운운하더니 결국..
정신좀 차려라