도시계획, 토지취득법 적용에 예외없는 싱가포르
도시계획, 토지취득법 적용에 예외없는 싱가포르
  • 이정민
  • 승인 2015.02.09 18:53
  • 댓글 0
이 기사를 공유합니다

[이정민의 싱가포르 도시계획 이야기] <3>

1. 시작하면서

싱가포르는 국토 전체면적이 718.3㎢에 불과하지만, 2014년 말 현재 547만 명의 인구가 거주하고 있다. 전 세계에서 인구밀도가 세 번째로 높은 국가다. 2030년을 목표로 하는 2011 장기발전구상(Concept Plan)은 690만 명의 인구를 수용하는 것을 목표로 하고 있으며, 이를 위해 매립사업을 통해 추가적으로 국토를 확보하고, 골프장으로 이용되고 있는 유보지를 개발하고, 밀도가 낮은 공장용지를 밀도가 높은 공장용지로 재개발하는 것이 2011 장기발전구상에 명시돼 있다.

<그림 1> 싱가포르 매립 역사

지금까지 싱가포르는 독립 이후 바다 매립사업을 통해 100㎢의 국토를 확장했다. 지금도 매립을 계획하고 있지만, 매립으로 인해 인접 국가와 분쟁이 발생하기도 했다.

싱가포르는 미래비전 즉, 도시계획 실현을 위한 토지를 확보할 수 있느냐 없느냐 하는 것에, 싱가포르의 생존 가능성이 좌우되는 듯하다. 그래서 그런지 싱가포르의 국부인 리콴유 전 총리는 2011년 1월 자신이 세상을 떠나면 살던 집을 헐어버리라는 유언까지 했다. 그 이유는 간단하다. 자신의 집이 남아 있으면 성지로 지정될 것이고, 그로 인해 주변 토지 또한 제약을 받게 되는 것은 싱가포르 미래를 위해서 바람직하지 않다고 생각했기 때문이다.

싱가포르의 도시계획은 한정된 토지를 어떻게 효율적으로 활용하느냐 여부가 싱가포르의 지속가능성과 직접적으로 연결되었다. 그들은 지속가능한 싱가포르를 위해 토지취득과 관련하여 어떠한 제도를 만들고 집행해왔으며, 그 성과는 어떠했는지 그리고 이러한 이들의 시스템이 제주도에 주는 시사점이 무엇인지 이 글에서 다루기로 한다.

2. 독립이전 싱가포르 토지취득 조례는 한계가 있었다.

싱가포르는 도시계획은 도시환경의 조성과 토지와 관련된 각종 재산시장의 운영에 주안점을 두고 있으며, 최초의 계획은 영국 스탠포드 래플즈경이 1828년 최초로 수립한 도심도시계획이 시초였다. 제2차 세계대전 당시 싱가포르는 일본에 함락되는 과정에서 도심의 상당수의 기반시설이 파괴됐다. 중국이 공산화되면서 상당수의 중국인들이 싱가포르로 이주하기도 했다.

싱가포르는 말 그대로 중국인, 말레이인, 인도인 등 다민족으로 구성된 말레이시아 연방의 자치구였다. 1951년 영국의 식민지였던 말레이시아 연방은 계획법(Planning Act)을 제정, 이 법을 근거로 싱가포르 전역에 대해 우리의 도시관리계획과 유사한 마스터플랜(Master Plan)을 수립했다. 싱가포르 자치정부는 이 계획을 집행하기 위해 1958년 토지취득조례(Land Aquisition Ordinance)를 제정했다. 이 당시 민간인이 전 국토의 70% 가량을 소유하고 있었다.

<그림 2> 싱가포르 최초의 도심개발계획, 1828.

싱가포르로 인구가 집중되면서 싱가포르는 최악의 실업률과 부족한 기반시설 문제를 겪었다. 전국의 1%도 되지 않는 도심에 25%의 인구가 밀집해 살다보니 도심의 열악한 주거환경이 문제였다. 당시 1959년 국민행동당(PAP)은 칼랑 강변 주변에 대규모 산업단지와 주거단지를 조성해 당면한 실업문제와 주거문제를 해결하고자 했지만, 사업 대상지에 거주하고 있던 4000세대 주민들의 반대로 토지 취득과 주민의 이주와 재정착 사업은 난관에 빠지게 됐다. 이는 말레이시아 연방 헌법(제13조)이 “법령에 의하지 않고는 어떠한 사유재산권도 침해받아서는 안 되며, 적절한 보상이 없는 강제 취득은 허용되지 않는다”고 규정했기 때문이다.

싱가포르 정부는 조속한 시일 내에 칼랑 강변을 개발하기 위해 중장비를 투입, 토지소유자들을 겁박하기도 했지만 사실상 토지를 확보하는 것은 불가능했다. 지속적인 협의과정을 진행했지만, 야당은 개발사업에 대한 불투명성과 말레이시아 연방으로부터 독립여부를 지켜본 후 사업을 추진하자고 하면서 이를 반대했다.

<그림 3> 독립당시 심각한 주택부족 문제. 상가주택에 8가구(1가구에 8명)가 거주하기도 했다.

3. 독립과 토지취득법의 제정

3.1. 토지취득조례와의 차이

1965년 말레이시아 연방으로부터 싱가포르가 독립하면서 처음으로 한 일이 바로 개발사업에 필요한 토지를 신속하게 취득할 수 있는 토지취득법(The Land Aquisition Act) 제정이었다.

토지취득법이 제정되기 전까지는 정부와 토지소유자가 작성한 계약서에 근거하여 양자간 합의가 이루어질 때까지 현상이 진행됐다. 하지만 토지취득법이 제정되면서 모든 상황이 다음과 같이 달라졌다.

(1) 공동체에 이익이 된다면 토지취득 권한은 민간개발 사업에서도 가능할 수 있도록 확대됐다. 정부는 도시계획에 부합하지 않는 일정 규모의 토지를 강제로 수용・철거할 수 있고, 인근 대규모 개발사업을 추진하는 개인이나 기업에 양도가 가능하도록 했다.

(2) 공공사업이 관보에 고시된 후 7년 동안, 토지소유자들은 공공 개발에 의해 자신의 재산가치가 상승하더라도 토지보상시 이를 인정받을 수 없게 됐다.

(3) 긴급한 사안인 경우 토지수용은 신속하게 이루어진다. 장관의 지시에 의해, 관보를 통해 취득 대상지역 주민들에게 통지한 후 7일이 지나면, 토지수용은 효력이 발생한다. 아주 긴급한 사안인 경우, 대상 토지를 먼저 수용한 후 수용된 토지를 관보에 고시한다. 이 경우 7일 이내에 관보에 고시하지 않는 경우 토지수용의 효력은 상실된다.

(4) 이러한 토지취득과 관련된 청원(appeals)이나 이의 제기(disputes)는 법원 대신 청원위원회(Appeals Board)에서 다루어진다. 토지보상 분쟁을 신속하게 해결할 수 있도록 제도를 마련했다.

<그림 4> Kallang Basin 주변 Master Plan 현황 (1958).

토지취득법의 주요 내용은 어떠한 경우에도 도시계획을 실현하기 위한 수단에 한정해 토지취득법을 적용하며, 토지보상가격을 산정하는 경우 공공 개발사업에 의해 토지의 가치가 상승하더라도 이를 반영하지 않겠다는 의지가 강했다. 사안에 따라서는 먼저 수용을 하고 후에 고시하더라도 법적인 효력이 인정되고 있으며, 마지막 토지소유자들의 청원 절차는 대법원까지 진행할 수 있는 우리나라와는 달리 청원위원회에서만 처리함으로써, 토지수용과 관련된 분쟁을 단기간에 해결하려는 의지로 해석할 수 있다.

3.2. 도시계획 실현을 위한 사례

중국인들은 토지 소유가 특권과 권위의 원천이라고 인식했다. 토지에 대한 완전한 권리가 집안의 정체성을 반영한다는 믿음이 강했다. 이러한 이유 때문에 인근 필지와 필지를 하나로 개발하는 것이 더 많은 이익이 됨에도 불구하고, 이들은 공동개발을 원치 않았다. 이러한 이유 때문에 싱가포르 도심재개발 과정에서 많은 문제가 발생했다. 이를 해결하기 위해 싱가포르 정부는 토지취득법을 활용, 1979년 12월 국가건설성 장관이 개발규모와 관련해 다음과 같은 가이드라인을 발표했다.

1. 어떠한 개발사업 제안서도 필지 규모가 8.000(748㎡) 미만인 경우에는 승인이 이루어지지 않는다. 다만 인근 토지가 이미 개발되어, 합병하거나 필지를 확장할 가능성이 없는 경우는 예외로 한다.

2. 인근에 소규모 미개발 국유지에 접한 개발사업은 보다 큰 규모로 개발할 수 있도록 사업시행자는 국가에 국유지에 대한 매도를 청구해야 한다.

3. 개발사업 제안부지의 규모가 8,000 미만이고, 인근에 사유지가 있다면, 두 토지는 합병을 할 수 있다. 만약 합의가 이루저지 않는다면, 정부는 두 토지를 모두 강제 수용할 수 있다.

4. 만약 8,000 미만의 토지가 면적이 큰 국유지에 접해 있다면, 토지 수요자는 장래 개발사업을 위해 국유지와의 합병 요구를 수용하여야 한다.

이러한 지침이 발표됨에 따라 많은 중국인들이 자신의 토지를 수용당하지 않으려고, 3개월 이내에 개발과 관련된 계획서를 제출했지만, 8개는 승인이 이루어지고 나머지는 반려되었다. 나머지 계획서 제출을 거부한 사람들이 소유한 토지는 모두 강제로 수용되었다.

이처럼 토지취득법은 도시계획을 실현하기 위한 수단으로 활용하면서, 법상 취약한 부분은 도시계획과 이를 실현하기 위한 가이드라인의 형태로 조절하면서, 토지 소유권이 복잡한 도심지역의 토지를 확보해 나갔다.

3.3. 보상금 산정의 원칙

우리나라의 경우에도 토지보상액을 산정할 때 해당 공익사업으로 인해 토지 등의 가격이 변동되었을 때에는 이를 고려하지 않는다고 명시되어 있으나(「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제67조제2항), 싱가포르처럼 구체적인 기한이나 보상시점이 법에 명시되어 있지 않다.

그러나 싱가포르는 우리보다 더 엄격하게 적용되었다. 1973년 토지취득법이 개정되었다. 개정 취지는 1973년 11월 30일 혹은 관보고시일 현재(이 두 시점 가운데 낮은 가격을 기준으로 함) 토지의 시장가격을 보상가격 산정의 기초로 삼아야 한다는 내용이었다.

토지의 시장가격이 토지취득 기간 내에 상승한 것이 아니라는 것을 증명하는 경우를 제외하고는 취득 공고가 이루어진 후 2년 동안 토지의 시장가격이 상승하더라도 이는 보상금을 산정할 때 고려되지 않았다. 법이 개정되면서 이 기간을 7년으로 연장하였다. 공고 후 7년 동안 기반시설이 설치되거나 마스터플랜 변경으로 용도지역이 변경되어 지가가 상승하더라도, 보상가격에는 반영되지 않았다. 이러한 조치는 정부가 합법적인 수단을 통해 낮은 가격으로 토지를 취득하기 위한 안전 조치였다.

이러한 정책은 토지소유자나 학자들로부터 많은 비난을 받았지만, 싱가포르 정부는 이를 고수하고 있다 다만 시장가격 고시일자만 여러 차례 갱신했을 뿐, 더 이상의 조치는 하지 않고 있다.

3.4. 도시계획이 우선이다

상가주택과 폐기물 야적장으로 이용되던 곳이 산업단지로 계획됐다. 주롱 도시공사는 Yew tee 산업단지를 조성하기 위해 1974년부터 토지를 취득하기 시작했는데, 상가주택 소유자들이 토지수용에 거세게 저항했다. 토지주들은 자신들의 상가주택이 차지하는 비율이 전체 사업면적의 60분의 1에 불과하고 그대로 존치됨으로써, 향후 산업단지를 지원하는 상업시설로서 역할을 할 수 있기 때문에 산업단지에도 유리할 것이라는 논리를 폈다. 하지만 사업시행자는 토지주의 요구를 수용하지 않았다. 다만 산업단지 1단계가 진행될 동안만 한시적으로 사용할 수 있는 점용허가를 받았을 뿐, 2단계 사업 시에는 모두 철거됐다.

<그림 5> Yew Tee 산업단지

이 과정에서 주롱도시공사는 소유자가 임차인을 자발적으로 정리하여 철거한 경우에는 2만8000 달러의 보상재정금을 지급했다. 반면 공사가 임차인을 정리하고 철거한 경우에는 1만5000달러만 지급했다. 상가주택과 소유자들은 상가주택 보상비가 주택 당 25만달러, 대규모 두 필지 소유자는 보상비가 33만6500 달러가 돼야 한다고 주장했다. 이들 소유자들이 주장하는 보상비 산정액은 시장가격에 근거하고 있음에도 불구하고, 공사의 보상 재정금은 정부가 정한 거래가격을 기초로 산정됐다. 예를 들면, 상가주택은 1974년도에 이루어진 두 개의 거래사례를 토대로 보상가격이 산정됐다. 이 두 주택의 거래 가격은 각각 1만달러였다. 이 두 상가주택은 사업대상지 주변에 위치해 있으나, 주택의 질은 대상지내 주택보다 더 열악했다. 이 때문에 2만5000달러, 1만5000달러로 책정된 것이었다.

토지 수용과정에서 필지당 1달러의 보상금만 지급된 사례도 있었다. 그 필지들의 주택이 아닌 배수로나 진입로로 사용되고 있었기 때문이다. 토지보상과정에서 소유자 대부분이 청원위원회에 청원을 제출했다. 25명 중 21명은 추가적인 재정보상금이 지급되자 청원을 철회했다. 4명은 청원과 법원에 행정소송까지 갔다. 이 과정에서 보상금은 약 30% 정도 증가하였다. 싱가포르 당국은 소송을 제기하지 않은 사람들에게도 추가적인 보상금을 지급했다. 이곳에서 거주하던 사람들 대부분이 Yew tee 산업단지 인근 Choa Chu Kang 신도시내 Teck Whye 주거단지로 이주가 이뤄졌다.

4. 토지취득법의 실적

1949년에서 싱가포르 국유지 비율은 30%에 불과하였다. 싱가포르는 급격한 도시화에 대비하기 위해 꾸준히 대규모 개발사업을 추진했다. 이를 통해 공유지 비율을 높여 나갔다. 토지취득법이 제정되기 이전인 독립당시 1965년에는 국유지 비율이 49%까지 늘어났다. 이러한 행태를 감안하면, 싱가포르는 각종 개발사업을 추진하더라도 개별적인 토지소유권을 인정하지 않았다. 장기간 임대만 허용했을 뿐이다.

독립 20년 후인 1985년에는 국유지의 비율이 76%로 급격히 증가하였다. 그러나 도심재개발, 공공주택단지 조성, 산업단지 조성과 같은 개발사업이 어느 정도 완료된 1980년대 중반 이후 정부의 토지취득의 속도는 둔화됐다. 1985년 이후부터는 대중고속철도(MRT: Mass Rapid Transit) 노선과 MRT 정류장 개설과 같은 도로와 기반시설 개발을 위한 사유지에 대한 토지취득만이 이루어져, 1992년까지 국공유지가 증가한 비율은 4% 정도에 불과했다.

물론 지금도 토지취득법을 통해 국유지 비율을 지속적으로 늘려나가고 있다. 어느 정도 개발사업이 완료됐기 때문에 21세기 들어서 이루어지는 토지취득 가격은 상징적인 1달러 선에서 결정되는 것들이 대부분이다.

 

싱가포르 정부가 바로 토지를 취득하는 것이 아니라, 우리나라의 공사와 유사한 법정 기관이 중심으로 토지취득이 이뤄지고 있다. 가장 많은 사업을 추진한 주택건설청(HDB: Housing Development Board)이 47%를 확보하고 있고, 그 다음은 토지부(Land Office)가 46%를 확보하고 있다. 특수한 목적으로 사업을 추진하는 주롱도시공사(JTC), 도시재개발청(URA), 싱가포르 항만청(PSA) 등이 국유지를 확보한 비율은 극히 미약하다.

5. 마치면서

도시계획은 장래 발전방안에 부합하는 도시환경의 조성을 목적으로 한다. 도시계획은 개발사업을 수반하는데, 사업을 위해 반드시 필요한 것이 토지다. 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」을 제정할 때, 관광개발사업의 경우에도 일정 요건을 충족하면 잔여 토지를 수용할 수 있는 법적인 근거를 마련하였다. 그러나 우리는 싱가포르와 달리 관련 법령에 의해 취득한 토지는 민간인 소유가 된다. 심지어 저렴한 택지를 조성하기 위해서 시행된 택지개발사업지구의 경우에도 건물과 토지를 같이 분양함으로써, 그 토지의 소유 또한 민간에게 귀속된다.

이러한 행태는 100년 후 제주도의 토지를 보다 효율적으로 활용하는데, 걸림돌이 될 것이다. 우리가 싱가포르 토지취득제도에서 배울 것은 사회적인 배경 때문에 그렇게 많지 않지만, 철저하게 도시계획에 근거하여 취득하는 사례와 토지를 국유와하는 것은 배울 필요가 있다.

Yew Tee 산업단지와 비슷한 사례가 제주도에서 벌어졌다면, 제주도는 주민의 요구를 수용하여 그들의 토지를 산업단지 조성면적에서 제외했을 것이다. 하지만 싱가포르에서 도시계획은 하나의 법령과도 같다. 원칙이 무너지면 모든 것이 무너질 수 있기 때문에, 싱가포르는 원칙을 선택하면서도 예외는 허용되지 않았다.

우리가 배울 것이 바로 미보상 도로용지나 새로운 도로용지를 확보할 때, 적용하는 보상의 원칙이다. 싱가포르는 공공사업 특히 기반시설로 인해 토지의 가격이 상승하는 경우에는 그 기반시설에 포함되는 토지는 상징적으로 1달러에 보상하고 있다. 물론 이 과정에서 삶의 터전을 잃는 계층에 대해서는 철저하게 인근 주거단지에서 수용한다.

지금 2013년 말 현재 제주도내 미보상 도로용지 보상비용은 공시지가 기준만으로도 4,000억 원이 넘어서고 있다. 최근 토지가격이 급격히 상승하는 상황에서는 1조원이 투입되어도 전부 보상할 수 없을 것이다. 도로로 이용되고 있는 토지는 개인에게는 아무런 효용이 없는 토지다. 상징적으로 1달러에 보상하는 방안 등은 우리가 특별법 제도를 개선할 때, 특별법에 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 대한 특례 규정을 도입한다면 충분히 가능한 일이다.

이보다도 더 시급히 정비해야 할 것은 자발적으로 후손들이 도로용지를 기부채납하고 싶어도 상속자들로부터 상속포기 각서를 받지 않으면 불가능한데, 이 또한 특례 규정을 도입한다면 더 이상의 예산 투입이 없어도 충분히 미보상 도로용지와 관련된 문제를 조속히 해결할 수 있을 것이라 생각한다.

하지만 아쉬운 점이 있다면 제주도정이 이러한 노력을 하지 않고, 오히려 도시계획에 근거하지 않고 토지를 비축하기 위해 한정된 재원을 지속적으로 투입하고 있다는 점이다. 과연 토지비축특별회계에서 매입하는 토지들이 제주도의 미래비전과 미래가치를 실현하는데 얼마나 도움이 될 것인지에 대해서는 아무도 장담할 수 없다. 매년 150억 원 이상이 투입되고 있는데, 이 비용이면 제주도내 도시계획을 싱가포르처럼 구체적으로 수립하다가도 남을 것이다. 이 부분에 대해서는 우리 모두 심각하게 고민해봐야 할 것이다.

<프로필>
1989. 홍익대학교 도시공학과 입학
2002. 홍익대학교 대학원 도시계획과(공학박사)
1995. 국토연구원 연구원
2003. 제주발전연구원 연구원
2004∼2006. 2011. 제주대학교 시간강사
2006∼2014. 제주특별자치도의회 정책자문위원


댓글삭제
삭제한 댓글은 다시 복구할 수 없습니다.
그래도 삭제하시겠습니까?
댓글 0
댓글쓰기
계정을 선택하시면 로그인·계정인증을 통해
댓글을 남기실 수 있습니다.