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1. 절대보전지역의 근본 취지를 잘 새기자!

❍ 18일 제주해군기지사업단 대외협력담당은 “지하수, 생태계, 경관보전 1등급 지역은 절대보전지역과 무관”하고, 법제처 법제관의 개인 해석 결과를 토대로 “공익성과 실효성을 고려한 대승적 차원의 절대보전구역 해제 요망”이라는 보도자료를 발표하였음
❍ 해군은 보도자료 발표에 앞서, 해군기지 절대보전지역 변경(해제) 관련 의견서를 본 의원에게 제출하였음
❍ 본 의원은 해군이 제출한 의견서와 그날 발표된 보도자료 전문을 보면서, 해군이 도민을 대의하는 도의원을 이렇게 무시하고, 법률 전문가들의 견해를 무시할 수 있는가? 과연 이러한 주장의 근거는 무엇인가?
❍ 많은 고민을 통해, 해군이 도민들에게 잘못된 정보를 알리고 있어, 이를 바로잡고자 기자회견을 하게 되었음
❍ 그들이 제출한 법률 검토 의견서에서 해군은 특별법 제292조 제3항에 행위허가 대상에 국방․군사시설사업이 누락되었기 때문에, 지금의 상황이 발생하고 있다고 인정하고 있음
❍ 그러면서 그들은 특별법 제292조 제3항 도지사의 행위허가로 국방․군사시설사업이 가능하도록 특별법 개정을 요구하는 것처럼 보이고 있음
❍ 과연 절대보전지역의 원형을 대부분 훼손하는 국방․군사시설을 절대보전지역에 허용하는 것은 그 지정취지에 맞는 것인가? 답은 그렇지 않다임
❍ 절대․상대보전지역이 도입된 취지에 비추어볼 때, 상대보전지역에 국방․군사시설을 설치하는 것은 있을 수 있지만, 절대보전지역에 국방․군사시설을 설치하는 것은 있을 수 없는 일임
❍ 제주자치도 조례에 허용된 군사시설은 기존 해안변 초소 등을 합리화하고, 불가피한 경우에 한하여 신규 참호나 초소 등을 해안변에 설치할 수 있다고 해석하는 것이 절대보전지역 지정 취지에 부합하는 것임
❍ 해군은 절대보전지역에 군사시설의 설치가 가능하다는 근거를 마련하기 위하여, 절대보전지역을 개발제한구역에 비유하고 있는데, 이는 두 지역간 지정취지가 다르다는 점을 고려할 때, 적절치 않음
• 절대보전지역 : 자연환경의 고유한 특성을 보호하기 위해 절대적인 보전이 필요한 지역
• 개발제한구역 : 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있거나 국방부장관의 요청이 있어 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되는 지역
❍ 해군이 발표한 보도자료의 내용을 종합적으로 볼 때, 해군은 특별법과 법제처 해석을 자신들에게 유리한 방향으로 곡해한 것임. 이에 대한 내용은 별첨 1. 사실은 이렇습니다를 참고해주시기 바람
❍ 해군은 잘못된 정보를 흘리지 말고, 주민갈등을 해소하기 위해서라도, 더 이상 갈등이 범도적으로 확산되지 않도록 법과 원칙에 따라 제주해군기지 사업을 추진해야 할 것임.
❍ 적절치 못한 주장을 할 만큼 힘이 남아돈다면, 그 힘을 가지고, 제주해군기지 건설 지원에 관한 특별법 제정에 힘쓰고, 법률을 통해 법률적인 문제를 해결하기 바람
❍ 아울러 해군과 국방부가 나서서, 제주도민의 이익을 대변하고, 제주도의 현안을 해결할 수 있도록 노력해주기 바람
❍ 마지막으로, 해군의 논리대로 제주도정이 절대보전지역에서 국방․군사시설이 가능하도록 개정을 시도한다면, 제주도민들은 결코 좌시하지 않을 것이며, 이는 자칫 제주도 전역이 군사요새가 될 수 있다는 점을 명심해야 할 것임

<별첨>
1. 사실은 이렇습니다.
(참고 :  • 는 해군측 주장, ❍는 법령의 근거)

 절대보전지역에 대해 관리보전지역에 위임된 지정기준을 적용하는 것은 특별법에 위배됨

❍ 절대보전지역에 대해 관리보전지역에 관한 지정기준을 적용해야 한다거나 적용할 수 있다는 주장은 제기된 바 없음
    그럼에도 해군이 마치 절대보전지역에 대해 관리보전지역에 관한 지정기준을 적용하여야 한다는 주장이 제기된 것처럼 하는 것은 도무지 이해할 수 없음
❍ 만일 해군의 주장이 절대보전지역에 대해서는 보전지역 관리 조례 별표 1에 정해진 지정기준을 적용할 수 없다는 것이라면 “제292조에 따른 절대보전지역 지정기준은 보전지역 보전지구별 등급지정기준 별표 1의 지하수자원․생태계․경관보전지구 1등급지역으로 한다”고 되어 있는 관리보전지역 관리 조례 제2조 제1항 제1호의 규정에 정면으로 배치되는 것으로서 부당함
❍ 절대보전지역에 관하여 특별법 제292조에 지정기준, 입안권자, 동의권자, 고시, 절대보전지역에서 할 수 있는 행위, 도조례의 제정범위, 그리고 경과규정 등을 규정
   • 특별법 제292조 제1항 제1호부터 제4호까지는 법으로 규정한 절대보전지역 지정 대상이며, 제5호는 조례로 정하는 지역임
   • 특별법 제292조의 위임에 따라 만들어진 보전지역 관리조례 제2조 제1항 제1호는 지하수자원․생태계․경관보전지구 중 어느 하나라도 1등급에 해당하는 지역이면 절대보전지역으로 지정하도록 한 것임
   • 절대보전지역 변경은 절대보전지역의 지정 해제를 의미하므로 절대보전지역 변경에 관한 기준이 조례에 미비된 것이 아니라, 보전지역관리조례 별표 1에 정해져 있는 지하수자원․생태계․경관보전지구 모두가 1등급에 해당되지 않는 경우에 도의회의 동의를 받아 절대보전지역 변경(해제)을 할 수 있는 것으로 해석해야 마땅함
   • 그러므로 절대보전지역 변경(해제)은 해당지역이 보전지역 관리 조례 별표 1에서 정하고 있는 1등급 기준에 해당되는지 여부를 근거로 입안을 해야 하고, 도의회 또한 이를 근거로 동의여부를 결정하는 것이 특별법이 정한 취지에 부합하는 것임
❍ 그러므로 “절대보전지역에 대해 관리보전지역에 위임된 지정기준을 적용하는 것은 특별법에 위배되는 상황”이라는 해군의 주장은 특별법에 대한 이해부족에서 비롯한 현상임

 제주도 해안선 대부분이 획일적으로 절대보전지역으로 지정되어 있어, 어느 곳에서도 건설사업 불가능 함

❍ 제주도 해안선 전체에 대해서 획일적으로 절대보전지역이 지정된 것이 아님
❍ 절대보전지역은 1994년 6월 2일 최초로 고시되었고, 2004년 10월 27일 고시된 절대․상대보전지역은 조례 여건에 맞지 지역을 전면적으로 재조정하였음
❍ 지금 강정해안에 지정된 절대보전지역은 단순하고, 획일적으로 지정한 것이 아니라 법과 조례가 정한 기준에 부합하기 때문에, 변경이 이루어지지 않은 것임

 강정항, 화순항 개발은 절대보전지역 해제 없이, 인․허가 승인이 이루어졌음에도, 해군기지만 기본계획수립 조차 절차상의 문제가 있다는 것은 법률적 측면에서 형평성에 위배됨

❍ 특별법 제292조 제4항은 “절대보전지역 지정 당시에 이미 관계법령의 규정에 의하여 건축물의 건축, 공작물 그 밖의 시설의 설치 또는 토지의 형질변경 등에 관하여 인가․허가․승인 등을 얻어 공사 또는 사업에 착수한 자는 도지사의 허가를 받지 않고 공사와 사업을 시행할 수 있다”고 규정하고 있음
❍ 강정항 2종 어항, 화순항 개발계획 등은 절대보전지역, 관리보전지역 지정 고시 이전에 이미 사업이 시작된 사업들임
• 강정항(제2종어항) 지정일 : 1999.12.30 (강정항 인근 절대보전지역은 2004년 10월 상대보전지역이 절대보전지역으로 지정된 것임)
• 화순항(연안항) 항만개발계획 수립 : 1993. 4 (최초 절대․상대보전지역 지정고시 이전에 항만개발계획 수립)
❍ 해군이 이러한 사업을 사례로 선정한 것은 명백한 논리적 오류이며, 지금까지 어항구역과 항만구역에 절대보전지역이 남아 있는 것은 명백한 도지사의 직무유기일 뿐, 형평성의 문제를 운운할 수 있는 사안이 아님
❍ 해군이 제주해군기지에 대해서만 “기본계획수립 조차 절차상 문제점이 있다고 한다면 분명 법률적 측면에서 그 형평성을 위배한다”는 주장은 특별법과 제주도 개발에 대한 제반여건을 이해하지 못하였기 때문에, 그런 주장을 하고 있다고 판단되며,
❍ 국토해양부 질의 결과에서도 나타났듯이, 절대보전지역이 해제되지 않은 상태에서 공유수면매립기본계획을 수립하는 것은 명백한 하자이며,
• 국토해양부가 제시한 단서조항 중 “절대보전지역 해제가 가능하다는 의견을 제시한 경우”를 신중하게 판단하여야 함.
• 절대보전지역 변경에 대한 동의권한은 제주도의회에 있기 때문에, 절대보전지역 해제가 가능하다는 의견을 제주자치도지사가 제시하는 것은 적절치 않은 행위임
❍ 그러므로 지난 16일 도의회 의결을 거쳐 공유수면에 대한 의견이 제시되었다 하더라도, 절대보전지역 변경이 이루어진 후, 재차 도의회의 의견을 듣는 것이 타당함

 여론조사에 의해 국책사업으로 추진중인 사업이므로, 절대보전지역 해제 동의는 실효성 충분

❍ 입지결정 방법은 여러 가지가 있는데, 여론조사에 의한 방법은 입지결정 방법의 하나일 뿐임. 방폐장 입지 결정처럼 직접 민주주의 방식인 주민투표에 의한 입지결정일 때, 지역주민들의 반발을 최소화할 수 있다는 것이지,
❍ 주민투표 방식에 의해 결정되었다손 치더라도, 법률에 의해 행위가 불가능한 지역에 입지를 선정하였다면, 그 결정 자체는 원천적으로 무효가 될 수 있음
❍ 여론조사 방식에 의해 추진되는 사업이라고 하여 절대보전지역 해제에 대한 동의의 실효성이 있다고 주장하는 것은 법적인 근거나 논리적 설득력이 부족하다고 판단됨

 법제처의 질의결과를 근거로 해군기지는 공익이 크기 때문에, 해군기지 건설을 위한 절대보전지역 변경은 타당

❍ 해군이 인용하고 있는 법제처 질의 결과는 담당 법제관의 개인적인 견해일 뿐, 법제처의 공식적인 의견은 아님
❍ 법제처의 유권해석에 의하더라도 변경에 대한 규정이 없기 때문에, 변경입안은 도지사의 재량이지만, 변경 입안하는 경우 입안권자는 변경에 관련된 이익을 공익과 사익간의 비교 형량의 원칙에 적합하도록 하는 것이 중요하다 하고 있는 것은 법적 근거가 없을 경우 신중하게 입안하라는 의미이지, 변경에 대한 명분을 주는 것은 아님
❍ 입안권자와 동의권자 사이에 공익과 사익간의 비교 형량에 차이가 있을 수 있음.
❍ 환경도시위원회는 “제주해군기지와 연계해 제주지역 사회에 들끓고 있는 제주신공항 건설, 알뜨르비행장 무상양여, 정부차원의 제주도 발전지원계획 수립, 해군기지 특별법 제정을 통한 정부 차원의 성의 있는 지원대책 마련 등의 동향을 예의주시하면서 처리하는 것이 바람직하다”고 판단하여 심사보류한 것임
❍ 이는 지난 4월에 체결된 기본협약서만으로는 해군기지 건설이 제주발전과 오래된 도민들의 숙원사항을 해소하지 못할 것이라는 우려를 반영한 것임
❍ 제주도지사가 공익이 더 크다고 판단하여 변경 입안을 하였다면, 제주도의회는 주민의 대의기관이기 때문에, 제주해군기지가 제주발전에 도움이 되는지 여부를 판단하는 것이 보다 타당한 사료됨

 한라수목원, 사라봉일원 등 일반인의 민원에 의해 절대보전구역을 해제한 사례 다수확인

❍ 절대보전지역 지정 이전에 전이나 과수원으로 활용되었다면, 상대보전지역으로 지정하도록 보전지역 조례에 명시되어 있음
❍ 기존에 잘못 지정된 절대보전지역을 상대보전지역으로 변경해달라는 도지사의 변경입안이 타당하였기 때문에, 의회가 동의한 것임
❍ 강정해안에 지정된 절대보전지역 변경에 관한 도지사의 입안은 그 지정자체가 잘못되었다거나 또는 절대보전지역으로 계속 지정할 수 없는 사정변경(예컨대, 1등급에서 2등급으로 바뀐 경우)이 있을 것을 요건으로 하여 가능한 것이고, 도의회는 도지사가 제시한 절대보전지역 변경사유의 타당성 여부를 판단하여 동의여부를 결정하는 것임

 토지보상과 어업보상이 이루어졌기 때문에, 절대보전지역 변경 타당

❍ 토지보상과 어업보상은 실시계획 승인이 이루어지면 할 수는 있음
❍ 그러나 현재처럼 서울행정법원에서 실시계획 승인 무효청구 소송이 진행 중이므로 법원이 판단을 내릴 때까지, 관련 절차를 중단해야 마땅하지만,
❍ 해군은 토지보상과 어업보상을 진행하였음. 만약 패소에 따라 실시계획 승인이 취소되어 더 이상 사업추진이 불가능할 경우, 보상비를 지급한 해군측에 귀책사유가 있는 것이지, 절대보전지역 변경 동의안을 처리하지 않은 의회에 있는 것이 아님을 확실히 하고자 함
❍ 해군의 행한 논란의 소지가 있는 행정절차를 합리화시켜주는 곳이 도의회가 아님. 도민을 대의하여 집행부를 견제하는 것이 도의회의 존재 이유임

2. 국토해양부 질의 결과

❍ 질의요지
• 제주특별자치도지사가 제주특별법 제292조제1항에 따라 이미 절대보전지역으로 지정된 지역에 군사시설(해군기지)을 설치할 목적으로 도의회의 동의를 얻어 절대보전지역을 변경(면적 축소)할 수 있는지 여부?
❍ 질의회신
• 제주특별자치도지사는 공유수면매립 기본계획 수립․변경권자로 제주해군기지(민․군복합형 관광미항) 건설을 위해 매립예정지를 공유수면매립기본계획에 반영하고자 할 경우 특별법 제292조에 따라 절대보전지역 해제를 먼저 조치한 후 추진하여야 할 것임
• 다만, 미리 관련부서와 협의를 마치고 해당 부서에서 “절대보전지역 해제가 가능하다는 의견을 제시한 경우”에는 절대보전지역 해제를 조건으로 매립기본계획 수립을 하여도 특별한 문제가 없다고 판단될 경우 가능할 것으로 사료됨

3. 법제처 개인 검토 결과

❍ 절대보전지역의 지정이나 변경행위를 할 때 “도의회의 동의”룰 얻도록 하는 것 외로 별다른 제한을 두고 있지도 아니하므로, 절대보전지역의 지정이나 변경행위에 대해서는 도지사에게 광범위한 재량을 주고 있다고 할 것임.
❍ 다만, 도지사는 절대보전지역 지정행위나 변경행위를 할 때에는 지정이나 변경에 관련된 이익을 공익과 사익간 비교․교량하여 비례의 원칙에 적합하도록 하여야 하는 것임

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