도지사의 일거수일투족이 많은 도민들의 관심을 낳고, 지역간.단체간 이해관계가 첨예하게 대립되는 것은 어찌 보면 당연한 일이다. 지방자치의 가치는 일정지역안의 공통문제를 자주적으로 결정하고 집행하는데 있다. 이런 점에서 우리는 기초자치권이 없는 특별자치도가 좋으냐 아니면 기초자치권도 있으면서 특별자치도를 하는 것이 바람직한 것인지 살펴볼 필요가 있다.
지방자치를 2계층제로 할 것이냐 단층제로 할 것이냐는 그 지역의 면적, 인구 및 밀집상황등 여러요인에 따라 그 나라의 실정에 맞게 운영되고 있다. 대부분의 나라에서는 광역자치체와 기초자치체의 2계층제를 택하고 있다. 다만 산업화등의 영향으로 대도시가 형성되면 좁은 지역에 많은 인구가 지역적 특색 없이 몰려 살기 때문에 단층제를 하는 곳과 제한적 2계층제를 실시하는 등 다양한 모습을 보이고 있다. 우리나라의 특별시, 직할시나 일본의 동경 같은 곳은 제한적 자치권을 가진 자치구 또는 특별구를 둠으로써 제한적 2계층제라 할 수 있다. 반면 영국런던의 경우는 2계층제에서 단층제로 전환한 바 있다.
그리고 대동제(大洞制), 행정시(行政市)등은 행정능률을 위한 내부조직에 불과한 것이다. 왜냐하면 그것은 단순한 행정적분권이라 할 수 있으며 본질은 단층제를 유지하면서 특별자치도의 일원적인 명령, 복종관계로 계통화된 수직적 구조이다. 따라서 독립된 법인격을 가진 지방자치단체가 아니며 스스로 재원창출하고 스스로 결정해서, 집행하는 지방자치와는 근본적으로 틀린 것이라 할 수 있다.
오늘날 우리제주에서 발생하고 있는 해군기지문제, 재정지원부족, 공무원조직비대화등 많은 구조적 문제점들이 어디에서 파생되고 있는가. 이는 특별자치도를 한다면서 도민들에게서 기초자치권을 빼앗아 가벼렸기 때문이다. 제주는 육지에서 멀리 떨어진 섬이기에 또 민선자치단체장은 오직 1명이기에 특별자치도지사는 제주도내에서는 절대적인 권한을 가진다고 할 수 있다.
그러기에 필연적으로 특별자치도의 행정권이 강화되고, 직업관료제가 비대해질 수밖에 없다. 이러한 부작용에 대한 견제의 역할을 담당하고, 도정책임자가 바뀐다거나 유고시 등에도 지방행정 운영의 혼란을 방지 할 수 있는 것은 아무튼 제도적으로 기초자치단체를 만드는 방법이 좋다. 21C의 시대에서는 일사불란한 수직적 체제를 유지하는 것보다 권한을 적절히 배분해서 실질적인 지방자치를 하는 것이 제주도민에게는 훨씬 유익할 것이라 여겨진다.
<강상주 전 한나라당 제주도당 위원장>
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