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기고절대보전지역 바로 옆에 국립묘지사업, 어떻게 가능한가?
기고절대보전지역 바로 옆에 국립묘지사업, 어떻게 가능한가?
  • 김은애 기자
  • 승인 2021.06.04 10:04
  • 댓글 0
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[기고] 제주예산감시시민모임 곱진돈 노민규 대표
한라산턱밑에 1만기 규모 국립묘지사업 진행되고 있어
제주국립묘지 조성사업 현장.

제주도에서 국립묘지사업이 진행되고 있다. 이른바 제주국립묘지 조성사업이다. 사업예산은 505억 원이고, 규모는 1만기 봉안시설 및 부대시설이다. 그런데 이 사업은 한때 자연환경 훼손과 절대보전지역이라는 논란이 있었다.

필자는 다시 한 번 이 사업을 들여다볼 필요가 있다고 생각했다. 사업부지가 절대보전지역에 해당하는지 아닌지 확인을 할 필요가 있었고, 절대보전지역에 해당한다면 그래도 이 사업을 진행하는 것이 적절한지 따져볼 필요가 있기 때문이다. 또한 이런 사업이 어떻게 허가가 났는지도 알아야 할 필요가 있다고 생각했다.

그 내용을 지금부터 살펴보자.

1. 사업위치

제주도 공간포털에서 사업부지를 검색했을 때 나오는 화면. 녹색으로 칠해진 부분이 절대보전지역인데, 바로 인근에서 공사가 시행되고 있다.

사업의 위치는 노형동 산19-2번지 일원이다. 이곳은 한라산 바로 아래쪽이고, 근처에 어승생이 있다. 또한 이곳은 충혼묘지 바로 옆이다. 포털에 검색해보니 제주국립묘지(22년 예정)이라고 나온다. 절대보전지역에 해당하는지 확인하기 위해 제주도 공간포털에 사업부지(노형동 산 19-2)를 검색해봤다. 우선 노형동 산 19-2번지는 절대보전지역에 해당하는 것으로 나온다. 그러나 실제 공사가 진행 중인 위치와 여러 자료를 확인해본 결과 사업부지는 절대보전지역 바로 옆인 것으로 확인되었다. 자료를 검토하던 중 알게된 것은 사업부지가 원래는 한라산국립공원 구역이었으나 2011년 1월 해제된 사실이다. 해당 사업부지가 2011년 이전에는 보전관리지역이었었다.  

 

2. 절대보전지역

제주국립묘지 사업부지의 기존 지형도.

절대보전지역이 뭔지 확인하기 위해 제주특별법(제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법)을 확인해봤다. 제주특별법 제355조에는 절대보전지역을 다음과 같이 설명하고 있었다. ➀한라산·기생화산·계곡·하천·호소·폭포·도서·해안·연안 등으로서 자연경관이 뛰어난 지역 ➁수자원과 문화재의 보존을 위하여 필요한 지역 ➂야생동물의 서식지 또는 도래지 ④자연림지역으로서 생태학적으로 중요한 지역 ⑤그 밖에 자연환경의 보전을 위하여 도조례로 정하는 지역.

그러나 예외조항도 있다. 특별법 제355조에는 그 지역 지정의 목적에 위배되는 건축물의 건축, 인공 구조물과 그 밖의 시설의 설치, 토지의 형질변경, 토지의 분할, 공유수면의 매립, 수목의 벌채, 흙·돌의 채취, 도로의 신설 등과 이와 유사한 행위를 할 수 없다고 나와 있다. 이어서 다만, 제1호에서 제5호까지 어느 하나의 해당하는 행위로서 도지사의 허가를 받은 경우에는 그러하지 아니하다. 라고 나와 있다. ➀국가 또는 제주자치도가 시행하는 등산로, 산책로, 임도, 도로, 공중화장실, 정자, 기상관측시설과 「자연공원법」에 따른 공원시설의 설치 ➁「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제13조에 따른 산림경영계획으로 시행하는 사업으로서 모두 베기나 토지의 형질 변경을 수반하지 아니하는 행위 ➂학술적 조사·연구를 목적으로 하는 행위 ④절대보전지역 지정 전에 건축된 기존 종교시설 경내에서의 건축물 증축·개축 행위 ⑤그 밖에 자연자원의 원형을 훼손하거나 변형시키지 아니하는 범위에서 도조례로 정하는 행위.

대략적으로 정리하자면 절대보전지역에서 흙·돌의 채취, 도로의 신설 등의 공사를 할 수 없도록 되어 있지만 도지사의 허가를 받은 경우에는 공사가 가능하다는 얘기다. 제주특별법 제355조만 보더라도 제주도지사에게 막강한 권한이 주어져 있음을 알 수 있다. 특별법 개정이 필요한 이유다. 이런 방식으로 예외조항, 예외경우, 예외지역을 두기 시작한다면 공사를 못할 곳이 어디가 있겠는가?

제주특별자치도 보전지역 관리에 관한 조례를 보면 제6조에 절대보전지역 안에서의 행위허가 대상이 있다. 절대보전지역 안에서 도지사의 허가를 받아 할 수 있는 행위가 36가지 항목이 열거 되어 있는데 그 중 31번째 항목은 국가가 시행하는 국립묘지의 설치라고 나와 있다. 국가가 국립묘지 설치를 시행하고 도지사의 허가를 받는다면 사업은 가능하다는 얘기가 된다. 절대보전지역이라 하더라도 도지사가 허가하면 사업이 가능한데 해당 사업부지는 심지어 관리보전지역에서 해제가 되었다.

 

3. 환경적인 측면

사업부지 인근 보전지구 자료.

사업 추진 경과를 살펴보면 2011년 1월 국립묘지 예정지 한라산 국립공원 해제 변경, 2018년 12월 환경영향평가 최종 승인이라고 나와 있다. 어느 단위에서 사업이 허가가 났는지 확인이 필요해 보인다. 그에 앞서 본 사업의 환경영향평가서 검토의견을 검토해보고자 한다.

자연생태환경분야에서 이렇게 언급되어 있다. 금번 사업계획대상지는 세계 최대의 기생화산군락지이자 도서생태계 다양성이 높아 생태보전가치가 매우 높은 한라산국립공원 가장자리임. 특히 ‘어승생-골머리오름-걸쇠오름’으로 이어지는 생태축에서 분기하여 나아가는 골짜기역으로 서식 생물 이동·서식역과 동·식물의 번식역으로 생태적 보전이 최우선시 되어야 하는 생태공간역으로 제주도와 같은 도서생태계는 한반도 내륙과 달리 생물자원의 제한성 때문에 개발사업으로 인한 도서생태권의 항구적 교란영향이 발생할 수 있으므로, 생태연결성, 서식지, 취식지 등 계획대상지에서의 다양한 생태적 교류 기능이 높을 것으로 판단되는바, 타 입지로의 대안을 우선적으로 검토하여야 함.

수환경분야에서는 이렇게 언급되어 있다. 사업지구가 제주 산간의 지하수 함양지역으로서 하류지역에 청정한 지하수를 공급하는 산림지에 해당하며, 지하수자원보전지구 1등급에 해당하는 하천 및 범람지를 상당히 포함하여 수리지질 특성상 지하수 오염에 대해 매우 취약한 지역에 위치하고 있어 보전가치가 높은 산림지 및 지하수 함양지역을 훼손하지 않고 수지상의 하천지역의 고유한 지질구조를 최대한 보전할 수 있는 입지대안을 우선 검토하여야 함.

또한 이런 언급도 있다. 경사면을 따라 발달하는 총 5조의 수지상 소하천이 통과하는 구역으로 주변 지형과 비교하여 매우 특이한 지형 형상을 나타내고 있음. 특히 해당 하천들은 지하수자원보전지구 1등급에 해당하며 지하수자원, 생태계 및 경관을 보전하기 위하여 하천 사이에 위치하는 산림역과 더불어 절대 보존이 요구되고 있음. 이러한 제주도의 수지상 수계와 연결된 특이한 산림지형을 추가적으로 훼손하여 개발하는 것은 제주도가 가지는 세계자연유산으로서의 가치를 고려할 때 적절하지 않은 계획이라고 판단되므로 현 계획부지에서는 기 개발된 충혼묘지 이외에는 추가 개발을 지양하고 타 입지로의 대안을 검토하는 것이 바람직함.  

일관되게 타 입지로의 대안을 검토하라고 제안하고 있다.

대략적으로 정리하자면 이 지형이 보존가치가 있는 매우 특이한 지형이라는 점. 그리고 지하수자원보전지구 1등급에 해당한다는 점. 그리고 지하수 오염에 매우 약한 지역이라는 점. 또한 해당부지가 어승생정수장보다 상류지역에 위치한다는 점. 지하수자원보전지구 1등급 내용을 확인해보니 지하수 오염취약성은 매우높음, 토양요소는 하천 범람지, 투수성 지질구조는 숨골, 하천, 용얌동굴, 저류지, 저수지로에 해당된다. 게다가 해당부지는 경관보전지구, 생태계보전지구, 지하수자원특별관리지역이기도 하다.

 

4. 절차적 과정

제주국립묘지 조성사업 관련, 2018년 12월 18일 열린 제주도의회 환경도시위원회 회의록.

자연환경이 훼손될 수 있다는 우려가 있었음에도 불구하고 환경영향평가서는 통과되었다. 과정을 살펴보기 위해 제주도의회 회의록을 찾아봤다. 제주 국립묘지 조성사업 환경영향평가서는 2018년 11월 2일 제안되었고, 2018년 12월 18일 상임위를 통과했다. 환경도시위원회 몇 의원들이 환경적인 문제를 제기하였으나 당시 환경보전국장은 절대보전지역에서 허용행위 부분 중에 국가가 시행하는 국립묘지의 설치는 관리보전지역 1등급 내에서도 행위가 가능하다는 유권해석을 받았다고 답변한다. 그 뒤로도 환경문제를 지적하는 도의원이 있었지만 결국 환경도시위원회를 통과하고, 3일 뒤인 12월 21일(2018년) 본회의 통과되었다.

이 과정을 지켜보면서 필자는 도의회가 참 무력하다는 생각이 들었다. 어떻게 보면 제주도 개발사업의 최종적 관문이라 볼 수 있는 도의회 본회의에 앞서 상임위는 매우 중요하다. 사안에 대해 심도 있는 논의가 필요하다. 그런데 몇몇 의원이 환경문제를 지적하긴 했지만 도에서 대충 얼버무리는 말에 사업이 통과되고 만다. 도의회 상임위와 본회의는 형식적인 절차에 불과한 것인가? 오히려 환경영향평가서에서 나온 여러 지적들을 꼼꼼하게 확인하고 지하수 오염이나 생태계 파괴, 지질학적 영향 등에 대해 확인해봐야하는 것 아닌가?

절대보전지역 바로 옆에서 274,033㎡ 면적의 공사가 어떻게 가능한 것인가? 공사가 진행되는 과정에서 그리고 그 이후에 토지에 대한 훼손이 아예 없겠는가? 그리고 지하수 오염이 아예 없겠는가? 심지어 제주국립묘지 조성사업 환경영향평가 협의내용 동의안 심사보고서에서조차 지하수자원보전지역 및 생태계보전지역 1등급지역은 일부 지역의 훼손이 불가피하다고 언급하고 있다. 끝없이 자연환경을 훼손하다 못해 이제는 절대보전지역 바로 옆, 게다가 지하수자원보전지구 1등급에서 공사가 진행된다. 이에 대해 분노하지 않을 수 없다. 환경훼손에 대한 피해는 고스란히 도민들이 보게 될 것이다. 무엇보다도 환경영향평가 의견서에 다른 입지를 고려하라고 언급했음에도 불구하고 사업을 허가해준 제주도의회가 책임이 크다. 또한 절대보전지역도 뚫어버릴 수 있는 막강한 권한을 지닌 제주도지사의 권한을 축소하고 이를 견제할 수 있는 특별법 개정이 반드시 필요하다. 그렇지 않으면 제2의, 제3의 제주국립묘지 사업이 생겨날 수도 있다.

굳이 환경을 훼손해가며 절대보전지역 바로 옆에 국립묘지사업을 진행하는 이유가 뭔가?

제주예산감시시민모임 노민규 대표.
제주예산감시시민모임 곱진돈 노민규 대표.

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