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중부공원, 오등봉공원 비공원시설사업 무엇이 문제인가?
중부공원, 오등봉공원 비공원시설사업 무엇이 문제인가?
  • 이정민
  • 승인 2021.01.22 12:45
  • 댓글 0
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이정민(홍익대학교 건축도시대학 도시공학과 겸임교수)

③ 비공원시설사업 이해관계자. 그들이 원하는 것은?

#이해관계자 분석

비공원시설사업 이해관계자는 정부와 시민으로 나뉜다. 정부인 제주특별자치도와 제주시는 도시계획 수립 독점 권한을 가지고 있다. 행정이 직접 비공원시설사업계획을 수립하지 않고, 엔지니어링 회사에 용역을 맡긴다. 이런 이유로 엔지니어링 회사를 정부 영역으로 분류하는 것이 타당하다. 시민은 토지주, 시민단체, 이익단체로 구분할 수 있다. 제주시, 토지주, 시민단체 등 이해관계자, 토지주, 건설업자 등 이익단체, 엔지니어링 회사가 비공원시설사업의 이해관계자다.

#이해관계자가 바라는 것들 그리고 문제

1) 제주시

이해관계자가 원하는 바를 보자. 제주시는 한정된 예산 때문에 장기미집행 도시계획시설 실효 시점까지 공원을 조성하는 것이 어려운 실정이다. 이 문제를 타개하기 위해 이익단체인 건설업체에 공원면적의 30% 범위에서 수익이 발생할 수 있는 비공원시설에 관한 개발권한을 부여하고, 건설업체는 공원을 조성한 후 제주시에 무상 양도한다.

제주시는 공원 사유화 논란에도 불구하고, 건설업체에 비공원시설사업을 허용하는 것이 공공복리 증진과 시민의 삶의 질 향상에 이바지하는 것으로 판단했기 때문에 이런 결정을 내린 것이다. 제주시가 공공복리 증진에 이바지한다고 판단하는 근거는 하나다. 부족한 예산을 사용하지 않으면서 1조 원 넘는 자금이 제주시에 투입되면 이로 인한 소득 및 고용 유발효과가 발생한다고 생각했기 때문이다.

소득 및 고용 유발효과라는 것이 재미있는 단어다. 1973년 노벨 경제학상을 수상했던 레온티에프 교수가 1936년 처음 발표했다. 이 기법이 90년이 지난 지금도 그 틀을 유지하고 있다. 제주시가 얘기하는 소득 및 고용 유발효과는 과대 추정될 수밖에 없다는 것이 이 분야 전문가들의 중론이다. 만약 제주시의 주장이 옳다면, 제주도 경제성장을 위해선 그냥 삽질만 하면 된다. 그런데 현실은 그렇지 않다.

비공원시설사업 의사결정과정도 문제였다. 이 과정에서 도시의 주인인 시민 의견은 묻지 않았다. 제주시 독단적인 결정이었다. 여기서 모든 것이 꼬이기 시작했다.

2) 건설업체

전국적으로 비공원시설사업 성공한 사례가 많지 않다. 의정부시 직동공원 비공원시설사업은 성공사례로 자주 거론된다. 어떻게 여기는 성공했을까? 의정부시청, 세무서, 정보도서관, 청소년수련관, 예술의 전당이 모두 직동공원에 조성됐으며 주변에 시가지가 조성됐기 때문에 가능했다. 나머지를 제외하곤 전국적으로 비공원시설사업이 중단되거나 진행되는 곳은 수사 의뢰가 이루어진 곳이 상당히 많다.

그런데 제주시는 어떨까? 중부공원과 오등봉 공원은 시가지와 멀리 떨어져 있다. 원래 도시기본계획을 수립할 때, 시민의 공원 접근성보다 개발 가능성이 떨어지는 곳을 공원으로 지정했기 때문이다.

지난 기고에서도 언급했지만, 지금 제주도에 빈집이 35,000세대이고, 이 가운데 12,000호는 준공 후 5년이 되지 않은 집이다. 여기다 준공 후 미분양 물량이 1,200호를 넘어서고 있다. 사업승은을 받지 않는 타운하우스까지 참작하면 5,000세대는 족히 넘을 것이다. 우후죽순처럼 생겨나고 있는 타운하우스 현장을 보면, 공사가 중단된 곳이 많다. 이를 포함하면 빈집과 미분양 물량은 상상을 초월할 정도다. 이뿐만 아니다. LH가 추진하는 동부공원 개발사업, 지역주택조합이 추진하고 있는 각종 지역조합주택, 김녕택지개발사업 등으로 향후 10년 이내에 수천 세대가 공급될 예정이다. 비공원시설사업 주택공급량까지 고려하면 제주도내 상주인구가 1년에 5천 명 이상 꾸준히 증가해야 한다. 2020년을 기점으로 대한민국 총인구는 줄어들기 시작했다. 수도권에 아파트 공급물량이 계속 늘면, 제주도에 입주할 사람은 점점 줄어들 수밖에 없다.

그럼 이런 상황에서 왜 비공원시설사업을 추진하려고 하는 것일까? 중부공원은 주변에 주거지역이 있어, 오등봉 공원과 달리 공원 사유화 논란에서 상대적으로 자유로운 편이다. 오등봉 공원은 한라도서관, 제주시 아트센터가 있지만, 주거지역과 거리가 멀어 공원 사유화 논란을 피할 수 없다. 건설업체가 비공원시설사업에 참여한 이유는 단 하나다. 우선, 분양가 책정이 자유롭다. 공원 사업에 드는 모든 비용을 토지가격으로 전가할 수 있다. 언론 보도의 내용을 종합해보면 오등봉 공원은 아파트 1세대당 토지비가 1억 6,410만 원이고, 여기에 금융비용을 더하면 족히 2억 원에 이를 것으로 예상된다. 이런 예상은 토지 보상이 원만하게 진행됐을 경우를 가정한 것이다. 토지 보상 과정에서 말썽이 생기면 이보다 더 큰 비용이 소요될 수밖에 없다.

여기에 2021년 표준건축비 2,048,000원/㎡를 더하고, 적정 이윤을 포함한 것이 최종 분양가격이 된다. 전용면적 85㎡ 기준으로 하면 분양가격이 5억 1,300만 원은 넘어설 것이다. 주변에 학교와 편의시설도 없는데 이런 분양가격으로 분양될까? 이젠 추세가 변해 숲세권이 유행이라 그렇다. 이들은 이를 노리고, 표준건축비와 도급공사비 차액을 건설이익이 된다. 아파트 분양이 성공하면 건설업체는 수 백억원 이상의 이익을 가져갈 것이다.

신규 공급주택 분양가격이 높아지면 주변 아파트 가격을 올리게 된다. 지금 겨우 부동산 광풍이 잦아들었는데, 비공원시설사업으로 인해 제주시는 다시 부동산 광풍에 휩싸이지 않을까 걱정이다. 이런 걱정에도 불구하고 주관 건설업체와 제주도 건설업체는 건설경기 활성화란 명목으로, 비공원시설사업의 조속한 사업추진을 원하고 있다.

3) 토지주와 시민단체

토지주는 찬성과 반대로 나뉜다. 찬성하는 쪽은 지금 개별공시지가가 많이 올랐으니, 시세보다 많은 보상비가 책정될 것이라는 기대에 보상을 받자는 사람들이다. 반면 반대하는 사람들은 공원 용지에서 생업을 유지하는 사람들이다. 이들은 보상받은 돈으론 인근 토지를 구매할 수 없어 생계를 위해 다른 업종을 찾아야 하는 사람들이다.

찬성하는 사람들도 공익사업으로 협의에 따른 매각 혹은 토지수용을 당해야 하는 상황이다. 신도시개발을 위한 택지개발사업은 협의양도인 택지가 있어, 협의가 쉬운 편이지만, 비공원시설사업은 그런 것이 존재하지 않는다. 그렇다고 비공원시설사업 아파트를 저렴한 가격에 분양할 수도 없는 노릇이다. 이런 이유로 찬성 쪽은 양도소득세 감면 폭을 늘려달라고 주장하고 있다. 하지만 이는 현 정부가 수용할 가능성은 매우 낮다.

시민단체의 입장은 어떨까? 이들은 공원 사유화, 환경파괴 문제, 도시계획절차의 비민주성과 비합리성을 이유로 비공원시설사업을 반대한다. 혹자는 시민단체는 ‘반대를 위한 반대 단체’라 폄훼하기도 한다. 하지만 이번 사업만큼 시민단체의 주장은 설득력이 있다.

4) 엔지니어링 업체

예전엔 공무원이 직접 도시계획 설명서와 도면을 작성하던 시절도 있었다. 요즘은 모두 외부 업체에 위탁한다. 이런 업체가 도시계획 용역 엔지니어링 업체다. 이들은 도시계획권자인 도지사(시장)을 대신하여 도시계획 도서와 설명서를 작성한다.

이 과정에서 이들이 주의 깊게 보는 것이 현재 토지이용과 장래 토지이용의 방향이다. 장래 토지이용은 어떻게 결정할 것인가? 이런 의사결정을 지원하는 모델이나 이론은 없다. 할 수 있는 일이라곤 시민 의견을 종합적으로 분석해서 결정해야 한다.

그런데 실상은 어떨까?

지난 기고에서도 얘기했지만, 도시계획 관련 공청회나 주민의견청취 과정에서 부동산을 소유한 시민은 관심이 있지만, 부동산이 없는 시민은 도시계획에 아무런 관심이 낮다. 아니 관심을 가지고 싶어도 먹고 사는 문제가 바빠 도시계획에 관심 가질 여유가 없다. 시민단체는 이런 사람들 편에서 서서 행정, 건설업체, 엔지니어링 업체를 감시한다고 보면 된다.

이러다 보니 엔지니어링 업체는 공무원이 지시하는 대로 계획안을 만들 수밖에 없다. 용역비용을 지급하는 주체가 행정이기 때문이다.

그런데 이번 비공원시설사업 도시계획 용역은 상황이 달라졌다. 설계비용을 비공원시설사업 컨소시엄이 낸다. 건설업체는 자신들의 이익을 극대화하기 위해 모든 역량을 집중한다. 공정성을 기해야 할 엔지니어링 업체는 개발업체의 이익을 위한 일만 할 수밖에 없다.

5) 일반시민

비공원시설사업으로 일반시민이 누릴 수 있는 혜택은 무엇일까? 공원시설을 자유롭게 이용하는 것이다. 그런데 공원이 자신이 사는 지역과 멀리 떨어져 있고, 접근성이 떨어진다면 이 공원을 이용하는 사람들은 많지 않다. 사회적 약자인 어린이, 노인, 장애인이 이용한다는 것은 사실상 불가능에 가깝다. 이용자는 비공원시설사업으로 조성된 아파트 단지 주민밖에 없다.

공원 사유화의 문제가 제기될 수밖에 없는 이유다. 비공원시설사업으로 인해 주변 도로 교통혼잡은 가중될 것이고, 하수종말처리장 역시 처리능력을 초과하는 사태가 발생한다. 주변에 걸어서 통학할 수 있는 학교도 없고, 학교가 있다 하더라도 이미 학교가 포화상태라 학교 또한 증설해야 한다.

하수처리 원인자부담금과 학교용지부담금을 징수해도 이 재원으로 학교를 증설하는 것은 어렵다. 아니 불가능에 가깝다. 하수처리시설 증설 비용도 마찬가지다. 모자란 비용은 대한민국 국민과 제주도민이 낸 세금으로 충당해야 한다. 교통혼잡에 따른 사회적 비용 또한 일반 국민과 도민이 짊어져야 할 몫이다.

이외에도 도민이 부담해야 하는 또 다른 비용이 있다. 비공원시설사업에 따른 아파트 단지는 도시개발사업이나 택지개발사업에 의해 조성된 토지에서 분양하는 아파트보다 비쌀 수밖에 없다. 아파트 분양이 성공한다면 제주시내 대표적인 아파트 단지내 아파트 가격도 덩달아 오른다. 가격만 오르면 좋은데 임대로도 오른다. 결국, 집 없는 서민들의 주거비용 상승으로 이어진다. 이들은 이런 작동과정을 잘 모르고 있으니, 그런가 보다 하면서 수용한다. 이게 잘못된 것이며, 이 또한 도민이 부담해야 하는 사회적 비용일 뿐이다.

그럼 행정은 자유로울까? 그렇지 않다. 토지가격이 오르면 다른 도시계획 사업할 때 토지보상비가 더 들어간다. 이는 오로지 제주도민들이 납부한 세금으로 충당해야 한다.

#비공원시설사업에 대한 답은 이미 나와 있다!

문재인 정부 잔여 임기가 16개월 정도 남았다. 큰 변화가 없다면, 대통령이 바뀌어도 지금 주택정책 기조는 그대로 유지될 가능성이 크다. 비공원시설사업으로 건설되는 아파트 분양가격은 일반 서민이 구매할 수 있는 금액을 넘어섰다. 평균 직장인 급여의 15배 수준이다. 이걸 대출을 이용해 구매하는 순간 금융 노예로 전락한다.

건설업체 처지에서 보면, 아파트 분양이 성공적이면 단점이 나타나겠지만, 분양에 실패하는 순간 참여한 업체의 도산은 피할 수 없다. 참여한 업체만 도산하면 괜찮은데, 다른 업체까지 같이 도산한다. 지역경제의 15%를 버티고 있던 제주도 건설업 기반이 붕괴할 수 있다.

비공원시설사업에 대한 답은 나와 있다. 하지 않는 것이 정답이다. 이 사업으로 혜택을 받는 사람 따로, 비용 부담하는 사람 따로다. 사회정의 차원에서 문제가 많은 사업이다. 실패하는 순간 지역경제 기반 자체가 무너질 수 있기에 하지 말라고 하는 것이다.

다음 기고에선 제주시가 이번 비공원시설사업에 대한 일처리 방식에 대해 다루도록 하겠다.

 


 

이정민 칼럼

이정민 칼럼니스트

1989. 홍익대학교 도시공학과 입학
2002. 홍익대학교 대학원 도시계획과(공학박사)
1995. 국토연구원 연구원
2003. 제주발전연구원 연구원
2004∼2006. 2011. 제주대학교 시간강사
2006∼2014. 제주특별자치도의회 정책자문위원
2020~현재 홍익대학교 건축도시대학 도시공학과 겸임교수


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