혁신안 여론몰이 위한 요식행위 지적에 ‘움찔’

-제주도, 43차례 순회 도민설명회 강행...2개안 장.단점 비교 설명
-시민.사회단체 등 “최악의 안으로 도민선택 강요한다”며 거센반발

제주형 자치모형(행정계층구조)과 관련한 도민설명회가 21일 오후 2시 제주시 일도2동을 시작으로 포문을 열었다.

제주도행정개혁추진위원회(위원장 송상순) 주최, 제주도와 제주발전연구원 주관으로 열리는 이 토론회는 21일 제주시 일도2동과 일도1동 2곳에서 개최된데 이어 다음달 20일까지 43개 읍.면.동을 순회하며 열린다.

설명회는 '도민 여러분께서 선택하실 '제주형 자치모형'이라는 12분 가량의 영상물 상영과 질의응답 순으로 진행되고 있다.

그러나 도민설명회와 주민투표 등 일련의 절차로 쉽게 결정이 날 것으로 보였던 행정계층구조 개편논의는 최적의 안에 대한 찬반논쟁은 차치하고, ‘도민설명회 반대’라는 반발여론에 부딪혔다.

특히 제주지역 21개 시민.사회단체 및 정당에서는 이번 설명회를 혁신적 대안의 여론몰이를 위한 요식행위로 규정하고 강력한 반대투쟁에 나설 뜻을 밝히고 있어 향후 최적안 결정과정에서 상당한 진통이 예상된다.

#행정계층구조 개편 추진배경
행정계층구조와 행정구역 개편의 문제는 1985년 건설교통부가 마련한 제주도종합개발계획에서 북제주군과 남제주군을 동제주군과 서제주군으로 재배치하는 방안이 제시된 때부터 거슬러 올라간다.

그리고 1994년 제주도개발특별법에 의한 제주도종합개발계획 중 공공투자 촉진과 지역 이기주의를 최소화하기 위한 도 단위의 광역행정체제 강화방안 제시가 이뤄졌다.

또 2000년 제주국제자유도시 연구용역 결과 현행 '자치 시.군'을 '행정 시.군'으로 전환해 시장.군수 임명제와 기초의회를 폐지하는 방안이 제시됐다.

이어 2003년 현행 국제자유도시종합계획에서는 제주도 전체를 단일 자치구역으로 하는 시장.군수 임명제 방안 등이 제시되고 있다.

이러한 가운데 2002년 12월 계층구조에 관한 논의를 공식화하기 위한 관련조례가 제정됐고, 의회 및 학계, 법조계, 시민.사회단체 등 30명의 위원으로 '제주도행정개혁추진위원회'가 구성돼 운영되면서 이의 논의는 한층 탄력을 받게 됐다.

특히 행정개혁추진위는 연구결과 제시된 5개 혁신적 대안에 대한 선호도 조사를 거쳐, '도-시.군 및 지방의회'의 현행 유지안과 '2개 통합시 형태의 단일 광역자치안'인 혁신적 대안이라는 2개 안을 마련하게 됐다.

# 2개 안의 장.단점 비교분석
점진적 대안으로 일컬어지는 ‘도, 시.군 및 지방의회 등 현행 유지안’은 현재의 자치계층을 그대로 유지하는 것으로 도지사와 시장.군수는 현행대로 선출하고 도.시.군의회도 그대로 유지하면서 자치단체의 기능과 역할을 재편성하자는 안이다.
혁신적 대안으로 명명되는 2개 통합시 형태의 단일 광역자치안은 제주도 전체를 하나의 자치계층으로 단일화하면서 도의회를 확대하고 도지사와 도 의회의원은 선출직으로 하되, 현재의 4개 시.군은 2개의 시(제주시+북제주군, 서귀포시+남제주군)로 통합하자는 안이다.
특히 이 안에서는 시.군의회를 폐지하고 통합시의 행정을 담당하는 시장은 임명제로 하는 것을 조건으로 하는 파격적인 면을 띄고 있다.

이번 설명회를 개최하면서 제주도는 점진적 대안과 혁신적 대안의 장.단점을 다음과 같이 서술하고 있다.

우선 점진안의 장점으로는 ▷현행 체제 유지를 근간으로 하는 것이므로 조정과정이 쉽고, 혼란이 적음 ▷시.군 사무와 기능 조정으로 부분적인 사무 효율화 ▷시.군 특성에 맞는 독자사업 가능 ▷지역공동체 그대로 유지해 새로운 지역갈등 생겨나지 않음 ▷현재 시행중인 시.군정 시책들을 지속적으로 추진해 나갈 수 있어 행정의 연속성 보장 등이다.

또 자치단체장과 시.군의원 등 지여지도자를 양성할 수 있고 무엇보다 중요한 것은 도와 시.군이 중앙정부의 예산확보를 상호 분담함으로써 국고보조금 확보에 도움이 된다는 것이다.
제주도는 이의 단점으로 ▷고비용.저효율 체제 ▷특별자치도 추진에 따른 이해와 설득 명분 약화 ▷제주의 특수성 살리지 못하고 지역경쟁력 제고 한계 등을 들었다.

이에반해 혁신안의 장점으로는 ▷현재의 생활권과 행정구역을 일치시켜 지역의 경쟁력과 주민생활의 편의를 도모할 수 있고 ▷중복.낭비성 예산절감 및 대규모 사업 집중투자 가능 ▷규모의 경제 실현으로 대외경쟁력 강화 ▷효율적인 예산 및 지원배분으로 균형발전 도모 ▷광역적 사무처리의 효율화를 기할 수 있고, 규모의 경제를 실현 등이 꼽혔다.

또 지역간 이기주의를 극복해 도민통합에 기여할 수 있고, 정부의 적극적인 관심과 지원을 이끌어냄은 물론 신속한 행정처리가 가능해 행정력의 낭비를 막을 수 있다는 것이다.

제주도는 이의 단점으로 ▷사회적 갈등, 개편비용 부담, 자치후퇴 논란 소지 ▷지역간 양극화 및 고유성 상실 우려 ▷개편 사례없어 실증적 확인 곤란 등을 들었다.

 

도민공감대 형성돼야 주민투표 실시

-3차례 인지도조사 실시 후 공감대 형성 확인되면 주민투표
-점진안-혁신안 놓고 최적안 선택과정 상당한 진통 예상

# 시민.사회단체 등의 거센 반발
제주주민자치연대를 비롯한 제주경제정의실천시민연합, 민주노동당 제주도당 등 제주지역 21개 시민.사회단체와 정당은 "현 상황에서 실시되는 주민설명회는 도민갈등과 분열만 불러올 뿐"이라며 설명회 중단을 강력히 촉구하고 나서 제주도 당국이 곤혹스러워 하고 있다.

이들 단체들은 지난 19일 발표한 성명을 통해 "자치권을 훼손하지 않는 점진적 대안의 경우도 행정구역만을 개편하는 다양한 방안과 비용-편익분석을 거치는 등 충분한 검토와 대안을 마련한 후 추진돼야 한다"며 "그럼에도 불구하고 이러한 절차적 과정과 정당성을 상실 한 채 ‘혁신안’을 관철시키기 위한 여론몰이 식으로 추진되고 있다"고 지적했다.

이들 단체들은 특히 "결과적으로, 제주도당국이 설명회에 제출한 2개의 안은 주민자치와 행정의 효율성을 둘 다 만족시키지 못하는 최악의 안으로 도민의 선택을 강요하고 있는 셈"이라며 "이러한 상태에서 주민설명회와 주민투표가 강행한다면 심각한 도민갈등과 분열만 불러올 것"이라고 주장했다.

또 "절차적 과정과 정당성이 생략되고, 혁신안을 찬성하는 행정개혁위원과 전문위원들로 위주로 채워진 있는 주민설명회를 인정할 수 없다"며 "따라서'혁신안’만을 일방적으로 관철하기 위한 요식 행위에 불과한 주민설명회는 즉각 중지돼야 한다"고 강조했다.

이들 단체들은 공동대책위원회 구성 등을 포함해 구체적인 공동대응방안을 마련, 적극적으로 대처해 나가기로 결의하면서 행정계층구조 개편을 둘러싼 논쟁은 더욱 뜨겁게 달아오를 것으로 보인다.

#향후 추진 일정
일단 제주도와 행정개혁추진위원회는 다음달 20일까지 43차례에 걸쳐 순회 설명회를 개최한다는 방침이다.

그리고 설명회를 전후해 3차례정도 도민 인지도 조사를 실시한 후 도민공감대 형성이 어느정도 이뤄졌다고 생각되면 행정자치부와 협의해 주민투표 일정을 계획하고, 이를 통해 최적안을 선정할 계획이다.

또 주민투표로 선택된 대안은 정부와 협의를 거쳐 별도의 특별법을 제정해 추진된다.
시민.사회단체들이 거세게 반발하는 상황 등을 감안할 때 주민투표로 이어질지는 극히 미지수이다.

그러나 김태환 제주도지사가 21일 기자간담회에서 이의 방침을 거듭 천명하면서, 만일 주민투표가 실시된다면 그 시행시기는 오는 9월 정기국회 이전이 될 가능성이 커졌다.
이는 김 지사가 “내년 지방선거 일정이 차질이 없도록 추진해 나가겠다”고 말한 것과 그 맥을 같이하는 것이다.

하지만 점진적 대안과 혁신적 대안의 선호도가 여전히 팽팽하게 맞설 수 경우 또는 도민들의 인지도가 여전히 낮게 나타날 경우 주민투표 시행시기는 상당히 늦춰질 수도 있다.
앞으로 행정계층구조 개편 관련 논의가 어떻게 진행될지 도민들의 이목이 집중되고 있다.
<윤철수.진기철 기자> mediajeju@mediajeju.com

 

이와함께 김덕진씨(제주시 일도2동)는 "제주도가 오늘과 같이 이 정도 발전하게 된데는 1개 광역자치단체와 4개 시.군이 있었기에 가능했다고 생각한다"며 "만약에 혁신안이 관철돼 1개 광역자치단체 체제로 재편되면 국고확보 등 재정적 측면에서 지금보다 더 잘 할 수 있을지 의문"이라고 지적했다.

김씨는 "4개 시.군이 있기에 경쟁적으로 복지시설을 유치하는 등 이 정도의 발전을 이룰 수 있었다"며 혁신안과 점진안을 비교해 재정적 측면에서는 어떤 점이 유리한지에 대해 구체적으로 답변해줄 것을 요구했다.

전 제주도 행정부지사인 김호성씨(제주시 일도2동)는 "제주가 국제자유도시로 도약하는 중요한 시점에서 행정계층구조 개편문제를 놓고 혼란이 있는 것 같아 안타깝다"며 "역사적으로 풀뿌리 민주주의에 역행하는 혁신적 대안은 바람직하지 않다"고 말했다.

특히 김씨는 "혁신적 대안은 재정확보 측면에서 과거의 행태로 볼 때 어렵다"며 혁신적 대안에 부정적 견해를 표출했다.

또 한 참석자는 "혁신안 선정과정에서 어느 한 안도 선호도가 50%를 넘지 못했는데, 단일 혁신안으로 채택된 것은 문제가 있다"고 지적했다.

이에대해 전문가 자격으로 설명회에 참석한 민기 교수(제주대 행정학과)는 "현행 시점에서 볼 때 점진안이 혁신안에 비해 재정확보 측면에서 유리하다"며 "혁신적 대안이 채택될 경우 그에 따른 재정확보대책은 있어야 할 것으로 생각된다"고 답했다.

그런데 토론회가 열리기 직전 제주주민자치연대 등 회원들은 '혁신안 중심의 여론몰이 중단하라' '점진안에 대해서 최적안 도출과정 거쳐라' '혁신안 찬성론자 일색의 도민설명회 인정할 수 없다'는 등을 주장하며 피켓시위를 벌였다.

 

고 위원장은 "제주특별자치도의 강력한 추진 발판은 오히려 지방분권의 강화에서부터 출발한다"고 전제하고, "그러나 소위 '혁신안'은 지방자치, 지방분권의 정신을 훼손하고 있다"고 지적했다.

고 위원장은 특히 "제주도는 혁신안을 통해 기존 시.군을 폐지하고 기초의회까지 없애려 한다"며 "시.군 폐지안은 말 그대로 시와 군을 폐지하고 제주도가 직접 읍.면.동을 직접 관리하는 체제로서, 통합이 반드시 효율성을 담보하는 것은 아니다"고 지적했다.

이와함께 고 위원장은 "한국행정연구원의 연구결과 한국에서 가장 최대로 구역을 개편한 경북지역 도.농 통합에 대한 결과에서도 비용절감을 가져오지 못한 것으로 나타났는데, 통합의 비용을 증가시킨 사례도 있으며, 통합이후 공무원들의 사기가 떨어져 생산성이 줄어든다는 결과고 있다"며 제주도 당국의 심도있는 재검토를 촉구했다.

그러면서 고 위원장은 "혁신안은 주민직선에 의해 선출됐던 기초자치단체장을 임명제로 전환하는 것은 근본적으로 주민들의 소중한 권리를 빼앗는 행위나 다름없다"고 주장했다.

이어 계속된 지정토론에서 김상근 제주주민자치연대 대표는 "행정계층구조 개편과 관련한 지금까지 나왔던 모든 얘기는 혁신적 대안에 대해서만 다뤄왔다"며 "혁신적 대안과 형평성을 맞추기 위해서 점진적 대안도 최적의 대안을 만들어 재 비교 검토를 해야한다"고 강조했다.

김 대표는 특히 "김태환 도지사는 기회가 있을 때마다 객관적이고 중립적인 입장에서 도민설명회를 갖고 주민투표를 하겠다고 주장하고 있다"며 "하지만 도민설명회를 주관하는 사람들이 대부분 혁신안을 찬성하는 사람들로 구성돼 있는 등 요식행위로 만들고 있다"고 주장했다.

고상호 의원은 "혁신안은 10년의 지방자치 역사를 되돌려 놓으려는 처사"라며 혁신안에 대한 반대입장을 분명히 했다.

고 의원은 특히 "이대로 간다면 특별자치도의 분권전략에 배치될 뿐만 아니라 도지사에 권한이 집중되는 모순된 결과를 나올 수밖에 없다"며 "도지사가 시장.군수를 임명해 업무의 효율성을 거둘 수 있다는 발상 자체가 전근대적이고 시대착오적인 억지에 지나지 않는다"고 반박했다.

김철헌 열린우리당 제주시당원협의회 회장은 "제주도 행정개혁 추진위원회 위원 구성에 문제가 있다"며 "위원들의 면면을 보면 정치인이 33%이상을 차지하고 있어 대표성 및 신뢰성을 떨어뜨리고 있다"고 지적했다.

 이어 김 회장은 "행정계층구조 개편논의는 1994년부터 시작돼 지금까지 계속되며 도민들을 혼란속에 빠뜨리고 있다"며 "그동안 여러 차례 용역들이 모두 졸속으로 처리돼 도민들이 받아들일 수 있는 대안이 없는 실정"이라고 지적했다.

김미희 민주노동당 최고위원은 "일사천리로 도민설명회와 주민투표를 실시할 것이 아니라 제주도민 내적인 요구를 바탕으로 한 행정계층구조개편 논의가 시작돼야 한다"고 말했다.

김 최고위원은 "'분권'과 '특별'에 방점을 맞춰 다른 어떤 조건도 부치지 말고 온전히 특별자치도를 실시하는 것이 바람직하다"며 "최근 대안 가운데 기초자치제를 폐지하자는 안은 불순한 속셈인 것 같다"고 지적했다.

 

이날 간담회에서 강창식 의원은 "혁신안이 채택돼 기존 시.군을 없앨 경우 종래 4개 시.군 단체장이 다음 선거를 의식해 총력을 기울여온 중앙 절충 노력이 도지사 1명이 하게 돼 힘이 부칠 수 밖에 없다"며 "따라서 국가 차원의 확고한 지원대책이 마련돼야 한다"고 지적했다.

강 의원은 이와는 별도로 "혁신안의 파격적인 내용(시장 임명제 등) 때문에 도지사가 막강 권한을 쥐게 되는데, 이를 견제할 수 있는 도의회의 제도적인 장치가 미흡하다"며 이의 제도적 보완을 촉구했다.
강원철 의원은 "4개 시.군 통폐합에 대한 주민설명회가 선행되고 난 후 5개 혁신안에 대한 설문조사가 이뤄져야 하는 게 아니냐"며 "혁신안을 선택하고 난 후 점진안과 비교해 설명회를 개최하는 것은 앞뒤가 바뀐 것"이라고 지적했다.

강호남 의원은 "주민설명회 때 토론이 없다면 주민의견을 수렴해 나가는 데 한계가 있을 수 밖에 없다"며 "혁신안의 경우 도지사에게 권한이 집중되고 있는 것은 문제가 있다"고 지적했다.