윤양수 제주대 교수 논문 '제주도내 시.군 폐지의 문제점'
(전문게재 제2-2회)
<앞의 논문 전문게재에서 계속 이어집니다>
Ⅲ. 제주도내 시․군 폐지(추진)의 문제점
1. 제주지역 유권자에 대한 참정권 등의 불평등한 제한(헌법 제11조위반) 문제
7.27 제주도 행정구조개편 주민투표에서 투표자 과반수의 찬성을 얻은 단일광역자치안(약칭 혁신안)을 立法化한 법률이 제정될 경우, 필연코 그 법률은 어느 條文에서 「① 제주도내 기초지방자치단체인 시.군을 폐지한다. ② 종전의 제주시와 북제주군지역에 지방자치단체가 아닌 행정시를, 서귀포시와 남제주군지역에 지방자치단체가 아닌 행정시를 각각 설치할 수 있다. ③ 제2항의 지방자치단체가 아닌 행정시의 長은 제주도지사가 任免한다. ④ 종전의 제주도내 각 시.군의 사무와 資産.負債 기타 모든 권리와 의무는 모두 제주도에 귀속한다」는 내용을 규정하게 될 것이다.
필자는 도내 시.군을 폐지하는 법률, 즉 위와 같은 규정을 둔 법률이 제정.시행될 경우에, 제주지역에서 기초지방자치단체가 없어지고 제주지역 유권자들은 기초지방자치단체장.기초지방의회의원의 선거권.피선거권을 잃게 될 것이므로, 지방선거시에 시.군의회의원선거에 입후보하고 싶지만 입후보할 수 없게 된 자를 포함하여 도내 유권자 중 어느 누가 그 법률규정으로 인하여 자신의 참정권이 불평등하게 침해되었다고 주장하면서 헌법재판소에 헌법소원을 제기할 수 있고, 그 법률규정이 헌법재판소에 의하여 위헌(헌법 제11조 위반)으로 판시될 가능성이 높다고 주장한 바 있다.1)
이러한 주장은 도내 기초지방자치단체인 모든 시․군을 폐지하고 그 대신에 지방자치단체가 아닌 2개 통합시를 설치하는 것이 현행 지방자치법 제4조 제1항에서 규정하고 있는 지방자치단체의 廢置․分合과 다른 것이고, 지방자치법 제7조 제2항이 규정하고 있는 都農복합형태의 市의 설치와도 다른 것이기 때문에 나올 수 있는 것이다.
여기서 지방자치단체의 폐치.분합이란 지방자치단체의 新設 또는 폐지를 수반하는 지방자치단체의 구역변경을 말한다. 지방자치단체의 폐치.분합은 ① 분할(分割 : 하나의 지방자치단체를 둘 이상의 지방자치단체로 나누는 경우), ② 분립(分立 : 어느 지방자치단체의 일부구역을 새로운 지방자치단체로 만드는 경우), ③ 합체(合體 : 둘 이상의 지방자치단체를 합하여 하나의 새로운 지방자치단체로 만드는 경우), ④ 편입(編入 : 어느 지방자치단체를 다른 지방자치단체에 흡수시키는 경우)의 형태로 이루어질 수 있다. 즉, 지방자치단체의 폐치.분합은 한마디로 지방자치단체의 통합 또는 분할이라고 할 수 있으며, 이러한 지방자치단체의 폐치.분합으로 인하여 관련된 지방자치단체 주민들의 참정권이 불평등하게 제한되지 않는다.
한편, 현행 지방자치법 제7조 제2항은 시와 군을 통합한 지역 등을 ‘도농복합형태의 시’(약칭 도농복합시)로 할 수 있도록 규정하고 있다. 그리하여 「전라남도 여수시 도농복합형태의 시 설치 등에 관한 법률(법률 제5457호)」에 의하여 종래의 여수시.여천시.여천군이 도농복합시인 여수시로 통합되었으며, 「경기도 남양주시 등 33개 도농복합형태의 시 설치 등에 관한 법률(법률 제4774호)」에 의하여 종래의 포항시와 영일군이 도농복합시인 포항시로 통합되는 등 여러 지역에서 기존의 시와 군들이 도농복합시로 통합되었는데, 이러한 도농복합시의 설치는 지방자치단체의 폐치.분합의 일종인 것이며, 이들 도농복합시들은 모두 기초지방자치단체들이다.
그리고 도농복합시인 포항시에 편입되면서 폐지되어진 종전의 영일군 주민들이 도농복합시인 포항시의 시민이 되고, 포항시장 및 포항시의회의원의 선거권.피선거권을 갖는 예에서 확인할 수 있듯이, 도농복합시의 설치로 인하여 폐지된 기초지방자치단체의 주민들은 새로이 통합(편입)되거나 신설된 도농복합시인 기초지방자치단체의 주민으로서 지방선거시에 전국의 다른 모든 지역 유권자들과 같이 광역.기초지방자치단체의 長과 의회의원의 선거권.피선거권을 가진다.
그러나 7.27 제주도 행정구조개편 주민투표에서의 혁신안은 제주도내에서 기초지방자치단체들을 모두 폐지 소멸시키는 案이기 때문에, 이러한 혁신안을 채택한 법률이 제정.시행될 경우에, 지방자치단체의 폐치.분합이 이루어진 지역의 유권자들과 다르게, 제주지역의 현재 및 미래의 유권자들은 지방선거시에 도외 다른 모든 지역 유권자들이 갖고 있는 기초지방자치단체장.기초지방의회의원의 선거권.피선거권을 갖지 못하게 될 것이니, 이것이 국민 각자에게 보장되는 기본권인 참정권을 제주지역 유권자들에게만 불평등하게 제한하는 것이 되고 위헌(헌법 제11조 위반)이 될 수 있다고 필자는 생각한다.
우리 헌법은 참정권(선거권.피선거권 등)을 국민의 기본권으로 보장하고 있고(헌법 제24.25조), 헌법 前文에서 ‘정치.경제.사회.문화의 모든 영역에 있어서 各人의 기회를 균등히 하고’라고 선언하고 있으며, 헌법 제11조 제1항에서 모든 국민은 법 앞에 평등하며 누구든지 정치적.경제적.사회적.문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다고 규정하고 있다.
헌법재판소는 이러한 헌법상의 ‘법 앞의 평등’은 행정부나 사법부에 의한 법적용상의 평등만을 의미하는 것이 아니고, 立法權者에게 正義와 衡平의 원칙에 합당하게 합헌적으로 법률을 제정하도록 하는 것을 명하는 법내용상의 평등을 의미하기 때문에, 그 입법내용이 정의와 형평에 반할 경우에는 평등권 등의 기본권을 본질적으로 침해한 입법권의 행사로서 위헌성을 면하기 어렵다고 이미 판시한바 있다.2)
국민의 참정권은 민주주의제도의 형성을 위한 필요적 전제가 되는 민주국가 국민의 기본적 권리이며, 국민의 참정권 행사를 통하여 국가나 지방자치단체의 여러 가지 제도가 민주적 정당성을 확보할 수 있게 된다.
이러한 국민의 참정권은 원칙적으로 전국의 모든 유권자(공민권제한을 받는 자 제외)에게 평등하게 보장되어야 하는 것이다. 그리고 국민 개개인에게 보장되는 참정권은 권리주체 스스로가 포기할 수도 없는 것이며, 다른 많은 사람들의 의지에 의하여 제한될 수 있는 것이 아니므로, 주민투표절차를 거쳤다고 해서 국민의 참정권을 불평등하게 제한하는 것이 정당화될 수는 없다고 할 것이다.
만약 제주도내의 모든 기초지방자치단체를 폐지하는 법률이 제정.시행될 경우에는, 제주지역의 어느 젊은이가 장차 훌륭한 정치인이 될 뜻을 품고, 우선 기초지방의회의원이 되어 정치에 관한 학습과 경험을 하고자 하더라도, 제주도에 살고 있기 때문에 그러한 꿈을 제대로 실현할 수 없게 될 것이고, 그 젊은이는 이렇게 불평등하게 만들어진 법과 제도에 대하여 불만을 갖게 될 것이며, 이러한 法制가 우리 헌법의 기본원리 및 헌법 제11조에 어긋나는 것이고, 그로 인하여 자신의 참정권.평등권.직업선택의 자유권의 일부가 불평등하게 침해되었다고 인식하게 될 것이다.
헌법재판소법은 제68조 제1항에서 ‘공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자는 법원의 재판을 제외하고는 헌법재판소에 헌법소원심판을 청구할 수 있다’라고 규정하고 있다. 따라서 국민의 참정권을 불평등하게 제한하는 법률이 제정.시행될 경우(입법행위도 공권력의 행사에 포함됨) 그로 인하여 선거권이나 피선거권을 침해받은 자는 헌법재판소에 헌법소원심판을 청구할 수 있는 것이다. 이는 그러한 법률이 행정기관의 별도의 집행행위 없이 직접 국민의 기본권인 참정권을 침해하는 處分的 법률이 되기 때문이다.
전국의 다른 지역과 다르게, 제주지역에서만 기초지방자치단체가 인정되지 않고, 제주지역 유권자들만 기초지방자치단체장.기초지방의회의원의 선거권.피선거권을 갖지 못하는 것이 헌법상 허용된다면, 우리나라에서 법률로써 지역에 따라 1계층제.2계층제 또는 3계층제 등 서로 다른 계층제의 지방자치단체체제를 만들 수 있고, 법률로써 지역에 따라 국민의 참정권을 넓게 또는 좁게 인정할 수 있게 된다는 것인데, 위헌법률심사권을 가진 헌법재판소가 과연 그러한 법률들을 모두 합헌이라고 판시할 수 있을까?
물론 국민의 기본권이 절대적인 권리라고는 할 수 없다. 우리 헌법 제37조 제2항에는 ‘국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장.질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며, 제한하는 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다’라고 규정하고 있다. 그리하여 부득이한 필요가 있을 때에 국민의 기본권도 법률에 의하여 일부 제한될 수 있다. 그러나 그러한 경우에도 ‘정치.경제.사회.문화의 모든 영역에 있어서 各人의 기회를 균등히 한다’는 평등원칙이 우리 헌법의 기본원리가 되고 있기 때문에, 법률에 의한 기본권제한은 평등하게 이루어져야 한다.
전국적으로 광역지방자치단체를 모두 기초지방자치단체로 개편한다든가 기초지방자치단체를 모두 폐지하고 그 대신에 수십 개의 광역지방자치단체를 설치할 것을 정하는 법률이 제정될 경우, 그것은 국민의 참정권을 불평등하게 제한하는 것이 되지 않을 것이다(이 경우에도 국민참정권의 확대가 아니라 축소가 되며, 지방자치의 기능이 위축될 수 있으므로 다른 관점에서 문제가 야기될 소지는 있다).
그러나 국내 다른 지역의 유권자들과 다르게 제주도내 유권자들에 대하여서만 불평등하게 참정권을 제한하는 것은 헌법의 기본원리인 평등원칙에 내재된 가치보다 더 중대한 가치를 지닌 특별한 합리적 사유가 없는 한, 헌법상 허용될 수 없다고 할 것이다.
그런데 7.27 제주도 행정구조개편 주민투표案 중 도내 기초지방자치단체를 폐지하는 혁신안의 목표나 필요성으로 제시되고 있는 것은 행정효율성제고.행정비용절감과 국제자유도시 및 제주특별자치도의 효율적 추진 등인데, 이러한 혁신안의 목표나 필요성이 제주도내 유권자들의 참정권을 불평등하게 제한할 수 있는 특별한 합리적 사유가 될 수는 없을 것이다. 이는 행정의 효율성제고나 행정비용절감은 제주도뿐만 아니라 전국의 모든 광역 및 기초지방자치단체의 공통적인 행정이념의 하나라고 할 수 있고, 광역.기초지방자치단체의 사무.기구.행정절차의 조정과 행정기관 상호간의 협력체계강화 등의 방법으로 실현할 수 있는 것이며, 현행 제주국제자유도시특별법이 同法에 의한 개발사업의 시행승인에 관한 사무 등을 신속하고 일괄적으로 처리하기 위하여 도지사 소속하에 일괄처리기구를 둘 수 있도록 규정하고(同法 제60조의2) 있기 때문에 제주도내 기초지방자치단체들이 제주국제자유도시의 효율적 추진에 장애가 된다고 할 수 없고, 제주특별자치도는 그 기본구상안이 발표되어 있을 뿐 아직 구체적 내용이 정해져있지 않은 상태에 있기 때문이다.
따라서 도외 다른 지역 유권자들과 다르게 제주지역 유권자들만이 참정권 등 국민 기본권의 일부를 불평등하게 제한받을 특별한 합리적 사유는 찾아보기 어려우며, 특별한 합리적 사유없이 제주지역 유권자들에 대하여서만 국민의 기본권의 일부를 불평등하게 제한하는 것은 위헌(헌법 제11조 위반)이 될 수 있다고 할 것이다.
2. 통합행정市의 비(非)지방자치단체성으로 인한 문제점
7.27 제주도 행정구조개편 주민투표案 중 혁신안에서의 2개 통합시는 기초지방자치단체로서의 시․군이 통합되는 것이 아니므로 기초지방자치단체가 아니며, 현행 지방자치법 제3조 제3항에서의 ‘특별시 또는 광역시가 아닌 인구 50만 이상의 시에 설치되는 자치구가 아닌 구’(약칭 행정구)와 法的 位相이 같은 행정시(지방자치단체가 아닌 시)라고 할 것이다.
현재의 도내 시․군과 같은 지방자치단체와 지방자치단체가 아닌 행정시․행정구나 읍․면․동, 즉 非지방자치단체는 그 법적 지위나 권능 면에서 큰 차이가 있다.
지방자치단체(기초지방자치단체․광역지방자치단체)들은 모두 公法人으로서 각종 권리․의무의 주체가 될 수 있고, 일정한 자치사무와 자치권을 가지며, 스스로 독립적인 행정주체가 될 수 있다. 그러나 소위 혁신안에서의 통합행정시는 독자적 지방자치단체가 못되므로, 法人格을 인정받지 못하여 스스로 어떤 권리(공유재산소유권 등)나 의무의 주체가 되지 못하고, 자신의 고유사무나 자치권을 갖지 못하며, 행정주체도 되지 못한다.
현재의 제주도내 시․군들이 공유재산을 가지고 때로 빚도 질 수 있는 것은 바로 시․군이 지방자치단체로서 법인격을 가지고 있기 때문이다. 그런데 만일 도내 시․군이 폐지되고, 그 대신에 지방자치단체가 아닌 2개 통합행정시가 설치된다면, 현재의 도내 4개 시․군이 갖고 있는 공유재산이나 부채 기타 모든 법적 권리와 의무는 모두 제주도로 넘어가게 된다.
지방자치단체에 자치사무가 있고 자치권이 인정된다는 것은 지역주민이 단체장을 선출하고 지방의회의원을 뽑아 지방의회를 구성하며, 지방의회나 단체장이 조례나 규칙을 제정하고, 지방자치단체가 자신의 자치사무를 법령이 정한 범위 내에서 자율적으로 처리할 수 있음을 의미한다. 현재의 제주도내 4개 시․군은 지방자치단체이므로 시․군 단위에서 이런 것이 가능하지만, 시․군이 폐지되고 지방자치단체가 아닌 2개 통합행정시로 개편될 경우에는 통합시 단위에서 이런 것을 원칙적으로 하지 못하게 된다.
혁신안에서의 통합행정시는 지방세법에 의한 시․군세의 부과․징수주체가 되지 못하고(지방세법 제6조 참조) 지방교부세법에 의한 지방교부세의 收受주체도 되지 못할 것인데(지방교부세법 제1조 및 제6조 참조), 이것도 통합행정시의 非지방자치단체성으로 인한 문제점이라 할 수 있다.
독자적 행정주체이자 課稅主體인 도내 시․군을 폐지하고 대신에 지방자치단체가 아닌 통합행정시를 설치하는 입법이 이루어질 경우에 제주도 전역의 지방행정이 財源面에서 현재보다 더 어려워질 가능성이 있다. 이는 현재의 도내 4개 시․군이 시․군세의 과세주체와 지방교부세의 수수주체가 되고 있지만, 前述한 바와 같이 통합행정시는 기초지방자치단체가 아니어서 市稅의 과세주체나 지방교부세의 수수주체가 될 수 없으며, 제주지역에서 自體財源을 조성할 수 있는 지방자치단체의 수가 현재의 5개에서 1개로 줄어들 것이기 때문이다. 이에 관하여 지방세의 경우 제주도 전역이 하나의 광역지방자치단체로 될 때에는 현행 시․군세를 모두 道稅로 전환하여 종전대로 징수해야 한다는 주장이 있을 수 있으나, 다른 지역들과 다르게 제주지역에서만 시․군 지역단위의 지방자치가 실시되지 않는다면, 도민들로부터 현행 시․군세를 모두 도세로 전환하여 징수할 명분이 약해지게 된다.
3. 도내 시․군 폐지의 사회적 문제점
민주주의의 충실한 구현을 위해서는 국가 차원에서 헌법과 법률에 따라 國政을 수행하는 것이 필요함은 물론, 지역단위에서 지역주민의 뜻에 따른 지방행정이 이루어질 수 있도록 하는 지방자치가 필요한 것이며, 현재 우리나라에서는 지방자치법에 의하여 광역지방자치단체 단위의 지방자치와 기초지방자치단체 단위의 지방자치를 실시하고 있다.
그런데 지방자치단체의 존재와 지방자치단체장.지방의회의원을 주민직접선거로 선출하는 것이 필수적인 우리나라의 지방자치에 있어서, 지방자치단체가 없는 지방자치는 空虛한 것이 되므로, 제주도내 시.군이 지방자치단체가 아닌 통합행정시로 개편되면 현재의 시.군 지역에서 기초지방자치단체 단위의 지방자치를 더 이상 하지 못하게 되어, 제주지역 민주주의와 지방자치가 크게 후퇴될 것이다.
그리고 제주도지사에 의하여 임명되는 통합행정시장의 임기가 보장되지 못하고 통합행정시의 自体財源이 없으므로 自主的.長期的.安定的인 통합행정시 단위의 발전정책을 형성하고 추진하는 것이 어려워질 것이다.
한편, 지방자치단체는 그 관할구역 안에 살고 있는 모든 주민을 구성원으로 하는 주민단체에게 法人格이 인정된 것이라 할 수 있다. 그런데 도내 기초지방자치단체인 시.군이 폐지되고 그 대신에 지방자치단체가 아닌 소위 행정시가 설치될 경우에, 행정시 구역내에 살고 있는 모든 주민을 구성원으로 하는 주민단체에게 법인격이 인정되지 않게 된다.
같은 지역에서 생활하는 모든 주민을 구성원으로 하는 주민단체(지역주민공동체)가 법인격을 인정받는 경우와 법인격을 인정받지 못하는 경우의 주민 위상에는 큰 차이가 생길 수 있다. 그것은 권리능력을 갖고 자치사무.자치권.공유재산 등을 가지며 단체장이나 지방의회의원을 선출할 수 있는 주민단체와 그렇게 하지 못하는 주민단체의 구성원들의 자존심.명예.자긍심은 다를 수밖에 없을 것이기 때문이다.
일반적으로 지방자치단체가 아니었던 행정구나 읍.면 지역들이 기초지방자치단체인 시.군 또는 자치구로 되면 그 지역 주민공동체의 법적 지위가 승격되고 그간 인정받지 못했던 권리능력.자치권 등을 인정받음으로써 주민위상이 높아지게 된 것에 대하여 당해 지역주민들이 크게 기뻐하는 터에, 제주지역에서 기초지방자치단체인 시.군을 모두 폐지하고 그 대신에 법인격.자치사무.자치권.공유재산 등을 갖지 못하는 행정시를 설치할 경우 현재의 도내 시.군지역 주민공동체의 위상은 크게 떨어지지 않을 수 없다.
일부 외국에서의 예처럼 소규모의 기초지방자치단체(예: 일본의 市.町.村)들이 통합되는 경우나 우리나라 지방자치법 제7조 제2항에 규정된 도농복합형태의 시가 설치되는 경우에는, 그로 인하여 폐지되는 종전의 기초지방자치단체 주민들은 새로운 기초지방자치단체의 주민으로서 기초적 지방자치(기초지방자치단체 단위의 지방자치)를 할 수 있고 단체장.의회의원선거도 할 수 있지만, 7.27 제주도 행정구조개편 주민투표案 중 혁신안대로 될 경우에는 그럴 수 없게 된다.
제주도내 시.군이 모두 폐지되어, 현재 기초지방자치단체 단위의 지방자치를 할 수 있는 시.군 지역주민들이 더 이상 기초지방자치단체 단위의 지방자치를 하지 못하는 상황이 되었을 때에, 그것이 제주지역주민들의 자치역량.자치능력의 부족의 결과로 평가될 소지도 있다.
기초지방자치단체 단위의 지방자치를 할 수 있는 주민들과 할 수 없는 주민들의 위상의 차이는 현재의 제주지역주민들뿐만 아니라 미래의 제주지역주민들에게도 지속될 수 있는 것이다.
또한 지방행정에 대한 주민참여 및 주민통제의 기본적 제도이면서, 민주주의의 産室이고 교육장으로 평가되기도 하는 기초적 지방자치를 못할 경우, 지역주민의 자치역량을 키울 중요한 토대를 잃게 되어, 주민자치능력이 감퇴되고 지역발전의 활력이 약화될 수도 있다.
