Ⅱ. 헌법상의 지방자치제도보장과 입법형성권의 한계

2. 제주도내 시․군 폐지에 관한 입법형성권의 한계

  우리 헌법은 지방자치단체의 종류, 지방의회의 조직․권한․의회의원선거와 지방자치단체의 장의 선임방법 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항을 법률로 정하게 하여(헌법 117②, 118②), 지방자치제의 구체적인 내용결정을 입법권자의 立法形成權에 맡기고 있다. 여기서 입법형성권이란 헌법의 입법위임에 의하여 지방자치단체의 종류나 조직․운영 등에 관한 구체적인 내용을 입법부가 법률로 정할 수 있는 권한을 말한다.

  그런데 지방자치에 관한 입법형성권에는 일정한 한계가 있다. 즉, 지방자치제도를 보장하고 있는 우리 헌법 아래서, 지방자치제의 내용을 구체화하고 지방자치단체의 종류와 크기를 정하며 지방자치사무의 범위를 정하는 등 지방자치에 관한 立法形成權의 행사에 있어서는 헌법에 의하여 보장되는 지방자치제도의 본질적 내용을 침해하는 일이 없어야 할 것이다.¹⁾ 이는 그러한 침해가 곧 헌법상의 지방자치제도보장의 취지를 위반하는 것이 되기 때문이다.

  그리고 지방자치에 관한 입법형성권은 법질서형성에서의 기본원칙인 體系正當性의 原理와 국민의 기본권을 제한하는 모든 국가작용상의 일반원리인 比例의 原則에 어긋나지 않게 행사되어야 하며, 자유민주국가에서 국민의 기본권신장기능, 다원적 민주주의실현기능, 권력통제기능 등 지방자치의 제도적 기능이 제대로 수행될 수 있게 하는 방향으로 행사되어야 할 것이다.

  지방자치에 관한 입법형성권의 이와 같은 일반적 한계를 전제로 하여, 이하에서 제주도내 시․군 폐지에 관한 입법형성권의 한계를 지방자치제도보장의 본질적 내용이라 할 수 있는 자치단체보장․자치사무보장․자치기능보장면에서의 한계와 체계정당성 및 비례의 원칙면에서의 한계를 구분해서 살펴보기로 한다. 

  (1) 자치단체보장면에서의 한계

  헌법상의 지방자치제도보장의 본질적 내용 중 하나인 자치단체보장은 지방자치단체의 존립을 보장함을 의미한다. 여기서 지방자치단체라 함은 일정한 지역을 기초로 하여 국가로부터 자치권을 부여받아 지방적 사무를 그 권한과 책임하에 처리하는 法人格을 가진 지방자치의 주체를 말한다.²⁾

  지방자치단체는 公法人으로서 권리․의무의 주체가 될 수 있고, 일정한 자치사무와 그것을 법률이 정한 범위 내에서 자율적으로 처리할 수 있는 자치권을 가지며, 스스로 행정주체(행정권의 귀속주체)가 될 수 있고, 지방자치단체장과 지방의회의원을 지역주민이 직접선거로 선출할 수 있는 점 등에서 ‘지방자치단체가 아닌 柩(행정구)나 읍․면․동 등과 구별된다.

  헌법에 의한 지방자치단체의 존립보장은 전체로서의 지방자치단체라는 조직형태의 존립을 보장함을 의미하는 것이고, 전체적인 지방자치단체조직을 구성하는 개개의 지방자치단체가 해산 또는 통․폐합으로부터 보호됨을 뜻하는 것은 아니다. 그리하여 지방자치단체의 폐치․분합이나 경계변경 등이 허용되는 것이다(지방자치법 제4조 제1항). 그러나 지방자치단체의 폐치․분합 등의 경우에도 입법권자가 개별 지방자치단체를 임의적으로 폐지할 수는 없으며, 개별적인 지방자치단체의 폐지는 비례의 원칙에 어긋나지 않게³⁾ 이루어져야 하고(後述), 절차상 관계 지방자치단체의 의견의 청취를 거쳐야만 가능하다고 할 것이다.⁴⁾ 그리하여 현행 지방자치법 제4조 제2항에서도 ‘지방자치단체를 폐치․분합하거나 그 명칭 또는 구역을 변경할 때에는 관계 지방자치단체의 의회의 의견을 들어야 한다. 다만, 주민투표법 제8조의 규정에 의하여 주민투표를 실시한 경우에는 그러하지 아니하다’라고 규정하고 있다.      

  그런데 7.27 제주도 행정구조개편 주민투표는 도내 4개 기초지방자치단체의 폐지에 관한 주민투표였고 주민투표법 제8조의 규정에 의하여 실시되었지만, 後述하는 바와 같이 관계(폐지대상인) 지방자치단체단위로 실시되지 못하여, 지방자치법 제4조 제2항 단서규정의 주민투표로서는 瑕疵가 있었다고 할 수 있으며, 관계 시․군의회의 의견수렴도 없었는바, 이와 같이 旣存 기초지방자치단체의 의견을 제대로 수렴하지 않고 그 폐지를 추진하는 것은 헌법상의 지방자치제도보장의 본질적 내용의 하나인 자치단체보장의 취지에 어긋나는 것이라고 할 수 있다.

  (2) 자치사무보장면에서의 한계

  우리 헌법은 제117조 제1항에서 지방자치단체가 ‘주민의 복리에 관한 사무’를 처리할 수 있도록 함으로써 지방자치단체의 자치사무보장을 규정하고 있다. 이러한 자치사무보장에 있어서는 지방자치의 제도적 기능을 감안하여 각 지방자치단체에게 그 위상과 지위에 부합되는 자치사무를 보장하는 것이 요구되며, 그렇지 않을 경우 지방자치의 이념이나 기능이 제대로 구현되지 못할 것이다.  

  그리하여 지방자치법은 제10조에서 지방자치단체의 종류별 사무배분기준을 정함으로써, 광역지방자치단체의 사무와 기초지방자치단체의 사무를 구별하여 二元化하였으며, 민주적인 住民近距離行政을 실현하기 위하여 광역지방자치단체와 기초지방자치단체의 사무가 서로 경합되는 경우에는 기초지방자치단체가 우선적으로 처리할 수 있도록 하는 지방사무처리상의 기초지방자치단체우선의 원칙을 규정하고 있다. 또한 「중앙행정권한의 지방이양촉진 등에 관한 법률(법률 제5710호)」은 제3조에서 중앙행정권한의 지방이양의 기본원칙으로서, ① 지방자치법 제10조에 규정된 지방자치단체간 사무배분의 기준을 준수할 것, ② 주민의 복리 및 생활편의와 직접 관련된 권한 내지 사무는 시.군.자치구에 우선적으로 배분할 것 등을 정하고 있다.

  그리고 지방분권특별법(2004.1.16. 법률 제7060호)도 제6조에서 ‘① 국가는 지방자치단체가 행정을 종합적.자율적으로 수행할 수 있도록 국가와 지방자치단체간 또는 지방자치단체 상호간의 사무를 주민의 편익증진, 집행의 효과 등을 고려하여 서로 중복되지 아니하도록 배분하여야 한다. ② 국가는 제1항의 규정에 의하여 사무를 배분하는 경우 지역주민생활과 밀접한 관련이 있는 사무는 원칙적으로 시.군 및 자치구의 사무로, 시.군 및 자치구가 처리하기 어려운 사무는 특별시와 광역시 및 도의 사무로, 특별시와 광역시 및 도가 처리하기 어려운 사무는 국가의 사무로 각각 배분하여야 한다’라고 규정하여, 국가와 지방자치단체간 그리고 지방자치단체 상호간의 사무분배에 관한 보충성의 원칙을 명시하고, 주민근린적 사무(지역주민생활과 밀접한 관련이 있는 사무)는 기초지방자치단체가 처리하도록 하는 원칙을 정해놓고 있다.

  여기서 보충성의 원칙이란 개인과 지방자치단체 그리고 국가의 관계에 있어서 문제해결에 가장 가까이에 있는 당사자가 우선적으로 문제를 해결하여야 한다는 원칙을 말한다.⁵⁾ 이러한 보충성의 원칙에 따라 기초지방자치단체가 처리할 수 있는 사무는 일차적으로 기초지방자치단체가 처리하며, 기초지방자치단체가 처리하기 어려운 경우에만 2차적으로 광역지방자치단체가 처리하여야 하는 것이다. 

  그런데 7.27 제주도 행정구조개편 주민투표案 중 소위 혁신안은 제주도내의 모든 기초지방자치단체를 폐지하는 案이고, 도내 기초지방자치단체의 고유사무를 모두 광역지방자치단체인 제주도에 귀속시키는 案인데, 이는 지방자치단체간의 사무분배에 관한 보충성의 원칙에 어긋나고 지방자치법 제10조와 「중앙행정권한의 지방이양촉진 등에 관한 법률」 제3조 및 지방분권특별법 제6조와도 조화될 수 없는 것이다. 

  물론 소위 혁신안대로 될 경우 현재의 도내 기초지방자치단체의 고유사무는 새로이 설치될 2개의 통합행정시에 분배될 것으로 상정할 수 있으나, 혁신안에서의 통합행정시는 독자적인 기초지방자치단체가 아니므로 자기 책임하에 고유사무를 管掌할 수 없는 것이고, 결국 광역지방자치단체인 제주도가 매우 이질적인 기초지방자치단체의 고유사무까지 관장하게 될 것이며, 이는 지방자치단체의 위상과 지위에 부합하는 자치사무를 각 지방자치단체에게 보장하려는 헌법의 기본취지에 어긋나는 것이라 할 것이다.

  (3) 자치기능보장면에서의 한계

  우리 헌법은 제117조 제1항에서 자치행정권․자치재정권․자치입법권 등 지방자치단체의 자치권을 인정함으로써, 지방자치제도보장의 본질적 내용의 하나로서 지방자치단체의 자치기능(자치권능)을 보장하고 있다. 우리 헌법 제117조 제1항의 ‘지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다’라는 규정은 全權限性의 원칙과 自己責任性의 원칙에 입각하여 각 지방자치단체에게 그의 지역적 사무처리에 대한 자치권을 보장한 것으로 새겨진다.⁶⁾ 여기서 全權限性의 원칙은 헌법이나 법률이 국가 또는 다른 공공단체의 사무로 정하고 있지 않는 한, 지방자치단체가 지방적 公共事務에 대하여 포괄적인 자치권을 가진다는 원칙이며, 自己責任性의 원칙은 자치사무에 관한 한 지방자치단체가 국가의 지시나 후견적 감독을 받음이 없이 法의 테두리 안에서 자주적으로 처리할 수 있다는 원칙이다.⁷⁾ 그리하여 지방자치단체는 자기 구역 안에서 자기의 특성에 맞게 고유한 정책과 행정을 수행할 수 있고 또한 자기 주민의 공공복리를 위한 다양한 公的 사무를 처리할 수 있는 권한을 부여받고 있다고 할 것이다.

  우리 헌법은 이러한 지방자치단체의 자치기능보장을 위하여 제111조 제1항에서 ‘국가기관과 지방자치단체간 및 지방자치단체 상호간의 권한쟁의에 관한 심판’을 헌법재판소의 관할사항의 하나로 규정하여, 어느 지방자치단체의 권한을 국가기관이나 다른 지방자치단체(기관)가 침해하였을 경우에, 권한침해를 받은 지방자치단체가 헌법재판소에 권한쟁의심판을 청구할 수 있도록 하고 있다.  

  이와 같이 지방자치단체의 자치기능보장이 헌법상의 지방자치제도보장의 본질적 내용의 하나가 되고 있기 때문에, 특별한 합리적 사유가 없는 한, 지방자치에 관한 立法形成權의 행사로써 기존 지방자치단체를 當該 지방자치단체의 의견청취(지방의회의 의견청취 또는 주민투표에 의한 주민의견수렴) 없이 임의적으로 폐지․소멸시킬 수 없다고 할 것이다.

  그런데 현행 제주국제자유도시특별법이 제주도내 기초지방자치단체의 존재를 전제로 하여 제주국제자유도시의 효율적 추진을 위한 특례⁸⁾ 등을 정하고 있고,⁹⁾ 제주도내의 모든 기초지방자치단체를 폐지․소멸시켜야 할 특별한 합리적 사유를 찾아보기 어려운 상황에서(後述), 관계 기초지방자치단체의 의견청취절차도 제대로 이행하지 않은 채, 제주도내 시․군을 폐지시키는 법률을 제정할 경우, 그것은 헌법상 지방자치단체의 자치기능보장(자치권보장)취지에 어긋나는 것이 될 수 있을 것이다.

  (4) 체계정당성의 원리면에서의 한계

  입법부(국회)의 입법기능은 법질서를 형성하는 기능이기 때문에 모든 법질서형성기능이 존중하여야 하는 원리인 ‘體系正當性(適合性)의 原理’(Prinzip der Systemgerechtigkeit)를 무시할 수 없다. 體系正當性의 원리란 법규범 상호간에 규범구조나 규범내용면에서 서로 상치(相馳) 내지 모순되어서는 아니된다는 원리이며, 이는 동일법률내에서는 물론이고 상이한 법률간에도 그것이 수직적인 관계이건 수평적인 관계이건 반드시 존중되어야 한다는 원리이다.¹⁰⁾

  그런데 우리 헌법상의 지방자치제도보장의 취지에 따라 지방자치법에 의하여 국내의 다른 모든 지역에서 광역지방자치단체와 기초지방자치단체가 존립하고 광역지방자치단체 단위의 지방자치와 기초지방자치단체 단위의 지방자치가 실시되고 있는 상황에서, 명백한 합리적 사유없이 유독 제주도에서만 모든 기초지방자치단체를 폐지하고 기초지방자치단체 단위의 지방자치를 실시하지 못하게 하는 내용의 입법이 이루질 경우, 그것은 지방자치법 등 여러 지방행정관련 법률들과 비교할 때 체계정당성의 원리에 어긋나는 것이 될 수 있다. 

  예로서 地方自治法에 의하여 광역지방자치단체인 특별시․광역시․道에 기초지방자치단체인 시․군․자치구가 존재하고, 국내 모든 지역에서 시․군․자치구 지역단위의 지방자치도 실시되는 體系와 연관하여, 地方稅法이 국민들에게 지방세로서 특별시세․광역시세․도세 외에 市稅․郡稅․自治區稅의 납세의무도 지도록 하고 있는데, 제주도내에서만 모든 기초지방자치단체를 폐지하는 법률이 제정될 경우, 제주도민들은 기초지방자치단체의 주민으로서의 지위를 잃고 국민과 도민으로서의 지위만 갖게 될 것이며, 따라서 제주도민들은 國稅와 道稅만 부담하면 되고 市․郡稅는 부담하지 않아도 된다는 논리가 당연히 성립될 것이고, 이러한 논리에 어긋나게 도내 시․군을 폐지하면서 종래의 시․군세를 濟州道稅로 전환하여 징수할 수 있게 하는 법규는 지방자치법․지방세법 등과 비교할 때 體系正當性의 원리에 어긋나는 것이 될 것이다. 그렇다고 하여 도내 시․군 폐지와 더불어 종래의 시․군세도 모두 폐지할 경우에는 財政面에서 제주단일광역지방자치단체의 유지가 곤란해질 질 것이다.

  체계정당성의 원리는 諸規範 상호간에 調和와 衡平을 요구하는 점에서 헌법상의 평등원칙과도 관련이 있다고 할 것이다. 합리적 사유 없이는 불평등하게 차별하지 못한다는 원리인 평등원칙은 일반적․객관적 正義의 표현이며 법치국가의 기본원칙으로서, 국민 상호간에 있어서 뿐만 아니라 국내 각 지역의 지방자치제도보장에 있어서도 적용되어야 하는 원칙이라 할 수 있다. 이는 비록 지방자치단체가 직접적인 기본권향유주체는 아니지만¹¹⁾ 法人格을 가진 일정지역 住民共同體로서의 성격도 지니고 있으며, 국민들의 광역지방자치단체 및 기초지방자치단체의 주민으로서의 지위나 4종의 지방선거(광역․기초지방자치단체의 長과 지방의회의원의 선거)에서의 참정권 등이 평등하게 보장되어야 할 것이기 때문이다. 

  이러한 평등원칙의 관점에서 볼 때, 특별한 합리적 사유없이 제주도에서만 기초지방자치단체의 존립을 부인하는 立法이 이루어질 경우, 그것은 제주지역 유권자들의 기초지방자치단체장․기초지방의회의원의 선거권․피선거권 등 참정권과 직업선택의 자유권 등 기본권 일부를 불평등하게 제한하는 결과를 초래하여 헌법 제11조 위반의 문제가 야기될 수 있을 것이다(後述).

  (5) 비례의 원칙면에서의 한계

  비례의 원칙이란 국민의 기본권을 제한하는 모든 국가작용에 있어서 추구하는 목적과 그 목적 실현을 위한 수단 사이에 합리적인 비례관계가 유지되어야 한다는 원칙을 말하며, 과잉금지의 원칙이라고도 한다. 즉 비례의 원칙은 추구하는 목적을 위하여 적합하고 필요한 수단이 도입되어야 하며, 그 수단으로 인하여 실현되는 公益이 침해되는 公․私益보다 커야 하고, 도입하는 수단의 程度는 공익상의 필요의 정도와 상당한 균형을 유지해야 한다는 원칙이며, 헌법재판소는 이를 헌법상의 원칙으로 보고 있다.¹²⁾ 따라서 제주지역 유권자들의 참정권 등 기본권 일부를 불평등하게 제한하는 결과를 야기할 제주도내 시․군 폐지에 관한 입법형성권은 이러한 비례의 원칙에도 어긋나지 않게 행사되어야 한다.

  그런데 제주도내 모든 기초지방자치단체를 폐지하고 제주도의 행정구조를 단일의 광역자치단체체제로 개편하는 목적이나 필요성으로 제시되는 것은 행정효율성제고와 행정비용절감 및 제주국제자유도시․제주특별자치도의 효율적 추진 등인데, 이러한 목적들은 현재의 광역 및 기초지방자치단체의 二元的 계층구조하에서도 도와 시․군 간에 행정기구와 사무 및 행정절차의 조정이나 행정협력체계의 혁신을 통하여 달성할 수 있는 것이고, 이러한 목적을 위하여 제주도내 모든 기초지방자치단체의 폐지가 필연적으로 요구되는 것이라고는 할 수 없다. 

  더구나 행정효율성제고․행정비용절감 등은 전국의 모든 광역․기초지방자치단체의 공통된 행정이념의 하나라고 할 수 있기 때문에, 이러한 목적을 위하여 제주도내에서만 모든 기초지방자치단체를 폐지하는 것이 적합하고 필요한 수단을 도입한 것으로 인정될 수 없을 것이다. 그리고 제주도내 시․군 폐지로써 실현되는 公益에 비하여 도내 모든 기초지방자치단체의 폐지로 인하여 야기되는 제주지역 민주주의와 지방자치의 후퇴, 제주지역 주민들의 자긍심손상과 기본권 일부의 침해 등 상실되는 公․私益은 너무 크다고 하지 않을 수 없다.

  그리하여 제주도내의 모든 기초지방자치단체를 폐지하는 立法이 이루어질 경우 그것은 비례의 원칙에도 어긋나는 것이 될 수 있을 것이다. 

<제2-2회 '제주도 행정구조개편 주민투표 문제점' 관련기사에서 계속 이어집니다>

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