그러나 제주도 행정구조개편과 관련해 제주사회의 논란과 우려는 여전히 끊이지 않고 있다.
지난해 12월22일 헌법재판소가 제주시와 서귀포시, 남제주군이 제기한 주민투표와 관련한 권한쟁의심판에 대해 '각하'결정을
내렸지만, 제주시를 비롯한 제주도내 28개 기관.단체에서는 행정구조개편이 주민기본권을 침해한다며 헌법소원을 제기해 놓은
상태이다.
또 지난달 국회를 통과한 '제주도 행정체제 등에 관한 특별법'에 대해서도 제주시를 비롯한 3개 기초자치단체에서는
법률효력정지 가처분신청을 제기하겠다고 밝히고 있다.
이에따라 올해 들어서도 제주도 행정구조개편 문제는 계속해서 논란이 지속될 것으로 보인다.
이러한 가운데 최근 윤양수 제주대학교 교수(법학부)가 2005년 12월6일 간행된 한국비교공법학회 학회지인 '공법학 연구'지(제6권 제3호)에 '제주도내 시.군 폐지(추진)의 문제점'이란 제목의 논문을 발표해 눈길을 끌고 있다.
미디어제주는 제주도 행정구조개편의 문제점을 진단하고 이의 대안을 모색하기 위해 신년특집으로 윤양수 교수의 논문을 3회에 걸쳐 전문게재한다.
제1회 Ⅰ. 머리말
Ⅱ. 헌법상의 지방자치제도보장과 입법형성권의 한계
1. 헌법상의 지방자치제도보장과 지방자치의 기능
제2회 Ⅱ. 헌법상의 지방자치제도보장과 입법형성권의 한계
2. 제주도내 시.군 폐지에 관한 입법형성권의 한계
Ⅲ. 제주도내 시.군 폐지(추진)의 문제점
제3회 Ⅳ. 7.27 제주도 행정구조개편 주민투표의 문제점
Ⅴ. 맺는
말
[편집자 주]
『공법학연구』(韓國比較公法學會 學會誌)
제6권 제3호(간행일 2005.12.6) 게재논문
제주도내 시․군 폐지(추진)의 문제점
尹 良 洙(제주대학교 법정대학 교수)
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목 차 |
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Ⅰ. 머리말 Ⅱ. 헌법상의 지방자치제도보장과 입법형성권의 한계 Ⅲ. 제주도내 시․군 폐지(추진)의 문제점 Ⅳ. 7.27 제주도 행정구조개편 주민투표의 문제점 Ⅴ. 맺는 말 | ||
Ⅰ. 머리말
최근 제주도당국과 관계중앙행정기관은 제주도내 기초지방자치단체인 4개 시․군을 폐지하는 내용의 행정구조개편과 제주특별자치도의 설치를 추진하고 있다. 도내 행정구조개편과 제주특별자치도의 문제는 상호연계관계에 있는 것이 아니지만, 행정구조개편이 제주특별자치도의 추진에 도움이 될 것이라는 인식이 제주지역사회에 확산되어 있는 듯하다.
지난 7월 27일 제주도 행정구조개편에 관한 주민투표가 주민투표법 제8조에 의거하여 제주도 전역에서 실시되었다. 그 주민투표는 투표자들이 제주도 행정구조에 관한 소위 혁신안(혁신적 대안)과 점진안(점진적 대안) 중 어느 하나를 선택하는 형식으로 이루어졌다. 여기서 혁신안이라는 것은 제주도내 기초지방자치단체인 시․군을 폐지하여 제주도를 하나의 광역지방자치단체로 개편하고, 도내에 2개 통합행정시를 두어 그 시장은 임명제로 하며 시․군의회를 폐지하고 도의회를 확대하는 案이며, 점진안이라는 것은 현재의 광역지방자치단체인 도와 기초지방자치단체인 4개 시․군을 그대로 유지하고 지방자치단체장 및 지방의회의원을 주민직접선거로 선출하며 도와 시․군의 역할을 조정하는 안이다.
주민투표결과 도내 총유권자 402,003명 중 36.73%인 147,656명이 투표에 참여하였고, 유효투표 중 혁신안 찬성표가 57%, 점진안 찬성표가 42.3%로 集計되었다. 도내 4개 시․군별로 보면, 유효투표 중 제주시에서는 혁신안 찬성표가 64.5%, 점진안 찬성표가 35.1%, 서귀포시에서는 혁신안 찬성표가 43.6%, 점진안 찬성표가 55.3%, 북제주군에서는 혁신안 찬성표가 57.2%, 점진안 찬성표가 42.1%, 남제주군에서는 혁신안 찬성표가 45.1%, 점진안 찬성표가 54.0%로서, 제주시와 북제주군에서는 혁신안 찬성표가 많고, 서귀포시와 남제주군에서는 점진안 찬성표가 많은 것으로 집계되었다.
위의 제주도 전체적인 주민투표결과에 따라 제주도와 행정자치부 당국은 도내 기초지방자치단체인 시․군의 폐지를 위한 관계 법률의 制定을 추진하고 있다.
그런데 7.27 제주도 행정구조개편 주민투표는 주민투표법 제8조에 의거하여 실시되었지만 그 실시과정에 문제가 있었다고 보아지며, 제주도내의 모든 기초지방자치단체의 폐지는 지방자치법 및 주민투표법상의 지방자치단체의 폐치․분합이나 행정구역개편의 경우와는 다르게 도내 유권자들의 基本權 일부를 불평등하게 제한하는 결과를 초래하게 되어 위헌의 소지가 있고, 제주지역의 지방자치나 민주주의를 크게 후퇴시키는 등 문제점이 많다고 생각한다.
本稿에서는 지방자치단체의 존폐에 관한 논의에 있어서 前提的 논점이 되는 우리 헌법상의 지방자치제도보장과 지방자치에 관한 입법형성권의 한계 문제를 고찰한 후, 제주도내 시․군 폐지(추진)의 문제점 및 7.27 주민투표의 문제점 등을 살펴보기로 한다.
Ⅱ. 헌법상의 지방자치제도보장과 입법형성권의 한계
1. 헌법상의 지방자치제도보장과 지방자치의 기능
지방자치란 지역의 公的 사무를 지역주민의 意思와 책임에 基하여 지방자치단체가 자주적으로 처리하는 것을 말한다.
우리나라에서 지방자치는 독자적인 法人格이 인정되는 지방자치단체가 일정범위의 자치사무를 자율적으로 처리하는 단체자치적 요소와 지역주민이 직접 선출한 지방자치단체장과 지방의회의원들이 주민의 뜻에 따라 지역의 公的 사무를 처리하는 주민자치적 요소가 결합된 형태로 이루어지고 있다.
이러한 지방자치는 우리 헌법에 의하여 제도적으로 보장되고 있다. 즉 우리 헌법은 제117조에서 ‘① 지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 法令의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다. ② 지방자치단체의 종류는 법률로 정한다’라고 하여 지방자치단체의 존립과 권능을 보장하고 지방자치단체의 종류의 法定主義를 규정하고 있으며, 제118조에서 ‘① 지방자치단체에 의회를 둔다. ② 지방의회의 조직․권한․의원선거와 지방자치단체의 長의 선임방법 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다’라고 하여 지방자치단체의 기구와 구성방법을 규정하고 있다.
많은 학자들은 위의 헌법 제117조 제1항을 ‘地方自治의 制度的 保財규정으로 이해한다.1) 여기서 지방자치의 제도적 보장이라고 하는 것은 지방자치제도를 헌법이 특별히 보장함으로써 그 본질적 내용 또는 핵심영역을 立法 기타 중앙정부의 침해로부터 보호한다는 의미이다.2) 즉 지방자치에 관한 법률 등을 제정하는 경우 등에 있어서 헌법이 정하고 있는 기본원칙 내지 지방자치제도의 본질적 내용을 침해하지 못하게 함을 뜻하는 것이다.3)
이러한 헌법상의 지방자치제도보장규정으로 인하여 관계 법률 등이 침해할 수 없는 ‘지방자치제도의 본질적 내용’을 파악하는 것은 매우 중요한 의미를 가지며, 이에 관하여는 여러 가지 견해가 있을 수 있다.
그런데 지방자치의 제도적 보장을 규정한 우리 헌법 제117조 제1항은 지방자치단체의 존립과 그의 자치권(자치권능․자치기능)을 보장하고, 지방적 사무는 원칙적으로 自治事務(固有事務)로 하여 주민의 자주적 기구에 의하여 자율적으로 처리할 수 있도록 하는 것을 보장하고 있다고 할 것이므로, 우리 헌법에 의한 지방자치제도보장의 본질적 내용이 되는 것은 자치단체보장․자치사무보장․자치기능보장이라고 할 수 있을 것이다.4)5) 여기서 자치단체보장은 지방자치단체의 존립을 보장한다는 의미이며, 자치사무보장은 주민의 복리에 관한 사무 등 주민생활과 관련된 사무는 원칙적으로 지방자치단체의 자치사무로 한다는 의미이며, 자치기능보장은 지방자치단체가 자치권을 가지고 자주적 기관에 의하여 자치사무를 자율적으로 처리할 수 있도록 한다는 의미이다.
이러한 지방자치제도의 본질적 내용이 地方自治制를 구체화하는 법률 등에 의하여 침해되었을 경우에, 풀뿌리民主主義와 지방분권주의의 실현을 이념으로 하는 지방자치제도는 유명무실한 것이 되고, 지방자치의 憲法的 價値라 할 수 있는 ‘지방자치의 제도적 기능’이 形骸化 될 수 있다.
여기서 지방자치의 헌법적 가치라 할 수 있는 지방자치의 제도적 기능으로는 ① 국민의 基本權伸張기능, ② 多元的 민주주의 실현기능, ③ 권력통제기능, ④ 주민근거리행정확보기능, ⑤ 지역주민의 公共心함양기능 등을 들 수 있다. 이를 分說하면 다음과 같다.
(1) 국민의 기본권신장기능
자유민주국가에서 지방자치는 국민의 참정권 등 기본권의 신장기능을 수행한다. 즉 지방자치가 지역주민에 의한 자치기구의 선거 및 자치기구에의 주민의 적극적인 참여에 의해서 실현되는 제도이므로, 지방자치는 국민의 선거권과 공무담임권(피선거권) 등의 伸張에 크게 기여할 수 있는 제도이다.6) 또한 어느 지역에서나 형평성 있는 구조와 내용으로 지방자치가 실시됨으로써 정치․사회․행정면에서의 국민의 평등권도 제대로 실현될 수 있는 것이다. 따라서 특별한 합리적 사유 없이 지방자치가 지역에 따라 선별적으로 실시되거나, 그 자치기능에 현저한 차이가 있는 경우에는 국민의 참정권 등 기본권의 보장에 불평등성이 야기될 수 있다.
(2) 다원적 민주주의 실현기능
지방자치는 민주주의를 위한 정치적 교육의 사명을 지니고 있으며, 국가 전체의 민주정치의 기초를 배양하는 토양이 되고, 사회전반에 걸쳐 민주주의를 실질적으로 실현하는 기능을 수행한다. 지방자치는 지방행정을 민주화하여 주민주체의 행정을 실시할 수 있게 한다.
또한 지방자치를 통하여 국가차원에서와는 다른 다양한 정치적 견해가 형성되고 영향력을 행사할 수 있기 때문에, 지방자치는 현대사회가 요구하는 다원적 민주주의 내지 정치적 다원주의를 실현하는 기능을 수행한다.7) 이러한 다원적 민주주의의 실현을 위하여 우리나라 현행 지방자치법은 광역지방자치단체의 관할구역내에 기초지방자치단체를 두도록 하여 지방자치단체의 계층을 二元化하고 있다.
(3) 권력통제기능
지방자치는 국가권력의 수직적 분립기능과 권력통제기능을 수행한다. 몽테스키외(Montesquieu) 등이 주창하여 제도화된 古典的․수평적인 三權分立制가 오늘날 정당정치 등으로 인하여 권력통제적 기능을 충분히 발휘하지 못하는 상황에서, 지방자치는 정책의 형성․결정․추진권을 중앙정부와 지방자치단체간 및 지방자치단체 상호간에 기능적으로 분리시킴으로써 정책기능의 분권적 多核化를 통해서 중앙정부와 지방자치단체간 및 지방자치단체 상호간의 기능적 권력통제를 가능케 한다.8) 지방자치법이 지방자치단체를 광역지방자치단체와 기초지방자치단체로 二元化시키고 있는 것은 지방자치의 권력통제기능을 제대로 수행할 수 있도록 하기 위한 것이기도 하다.
(4) 주민근거리행정확보기능
지방자치는 지역주민에게 친근하며 지역의 실정에 맞는 행정, 즉 住民近距離행정을 확보하는 기능을 수행한다.9) 각 지방은 각기 독특한 전통이나 상이한 사정을 가지는 경우가 많은데, 지역주민들은 이러한 지방의 특성과 사정에 정통하며 지역의 바람직한 발전을 강하게 염원한다. 지방자치는 지역특성에 맞는 정책을 개발하고 정책수행의 현장성과 능률성을 높여 지역발전을 촉진하기 위한 불가피한 수단이 되기도 하며, 지역주민들의 지혜와 힘을 모아 바람직한 지역사회를 주민 스스로 형성해 나갈 수 있도록 하는 제도이기도 하다. 주민근거리행정의 실현은 현행 지방자치법상의 기초지방자치단체가 주로 담당하고 있다.
(5) 지역주민의 公共心함양기능
지방자치는 지역의 公的 사무를 지역주민들의 意思와 책임으로 자율적으로 처리토록 함으로써, 지역주민의 공동체의식․주인의식․참여의식․책임의식․자율의식 등 주민의 公共心을 啓發하고, 지역주민들의 결속과 연대로 지역사회통합을 이루는 기능을 수행할 수 있다.10) 지방자치를 통하여 지역주민이 그의 권한과 책임 아래서 지방적 과제를 자주적으로 해결하는 훈련을 쌓는 것은 민주사회에 사는 시민으로서의 자각과 公共精神의 발휘에 기여하는 것이 된다.11) 지역주민의 公共心함양기능은 광역지방자치단체보다 규모가 적은 기초지방자치단체가 더 잘 수행할 수 있을 것이다.
<제2회에 계속 이어집니다>
<각주> 1) 金哲洙, 憲法學槪論, 박영사, 2004. 1262면. 外.
2) 憲裁 1998.4.30, 96헌바62. “지방자치제도의 헌법적 보장은 한마디로 국민주권의 기본원리에서 출발하여 주권의 지역적 주체로서의 주민에 의한 자기통치의 실현으로 요약할 수 있고, 이러한 지방자치의 본질적 내용인 핵심영역은 어떠한 경우라도 입법 기타 중앙정부의 침해로부터 보호되어야 한다는 것을 의미한다.”
3) 憲裁 2001.11.29, 2000헌바78. “지방자치단체의 존재 자체를 부인하거나 각종 권한을 말살하는 것과 같이 그 본질적 내용을 침해하지 않는 한 법률에 의한 통제는 가능한 것인바, 이 사건 법률조항(수도권정비계획법 제18조의 공장총량제 규정)에 의하여 지방자치단체는 총량을 초과하는 경우의 허가권 행사가 제한될 뿐 그 밖에는 여전히 주민의 복리에 관한 사무를 처리할 수 있는 것이므로, 이 사건 법률조항이 지방자치의 본질적 내용을 침해하여 지방자치에 관한 헌법 제117조 제1항에 위반된다고 할 수 없다.”
4) 許營, 韓國憲法論, 박영사, 2004. 772면.
5) 憲栽 2001.6.28, 2000헌마735. “헌법 제117조 및 제118조가 보장하고 있는 본질적인 내용은 자치단체의 보장, 자치기능의 보장 및 자치사무의 보장이다.”
6) 憲栽 1999.11.25, 99헌바28. “지방자치는 국민자치를 지방적 범위 내에서 실현하는 것이므로 地方施政에 직접적인 관심과 이해관계가 있는 지방주민으로 하여금 스스로 다스리게 한다면 자연히 민주주의가 육성․발전될 수 있다는 소위 ‘풀뿌리 민주주의’를 그 이념적 배경으로 하고 있다. 이것은 현대 입헌민주국가의 통치원리인 권력분립 및 통제․법치주의․기본권보장 등의 제원리를 주민의 직접적인 관심과 참여 속에서 구현시킬 수 있어 자유와 책임을 중시하는 자유민주주의 이념에 부합되므로 국민(주민)의 자치의식과 참여의식만 제고된다면 권력분립원리의 지방차원에서의 실현(지방분권)을 가져다 줄 수 있을 뿐 아니라 지방의 개성 및 특징과 다양성을 국가 전체의 발전으로 승화시킬 수 있고, 나아가 헌법상 보장되고 있는 선거권․공무담임권(피선거권) 등 국민의 기본권신장에도 기여할 수 있게 된다.”
7) 憲栽 1991.3.11, 91헌마21.
8) 許營, 憲法理論과 憲法, 박영사, 1998. 1029면.
9) 朴鈗炘, 行政法講義(下), 박영사, 2001. 92면.
10) 尹良洙, 行政法槪論(제4판), 제주대학교출판부, 2005. 535면.
11) 朴鈗炘, 前揭書. 93면.
아직 제일 궁금한 부분이 안 나왔군요