제주특별자치도 출범과 동시에 폐지된 기초자치단체와 관련해, 현행 제주의 지방자치단체의 한계를 극복하기 위해서는 제주지역 특성을 감안한 '제주도 자치구'를 별도로 신설하는 방안이 제시돼 눈길을 끈다.

하승수 제주대 교수(법학부)는 17일 오후 3시 서귀포 청소년문화의 집에서 열린 '제주특별자치도 공공성 강화와 올바른 조례제개정을 위한 도민운동본부', 그리고 제주특별자치도의회 위성곤 의원실이 공동으로 주최한 '풀뿌리 자치권 확보 방안 마련을 위한 토론회'에서 주제발표를 통해 이같은 의견을 피력했다.

그는 '제주형 자치모델의 정립을 위한 입법적 과제'란 주제발표에서 제주도 행정체제의 새로운 개선이 필요하다며 '제주도 행정체제 등에 관한 특별법 개정안'의 방향을 제시했다.

그는 "제주특별자치도 출범과 함께 기초지방자치단체가 폐지되고 행정시가 설치됐으나, 행정시의 존치로 인해 행정계층 개편의 취지를 살리지 못하고 있고, 그로 인해 지방행정의 민주성ㆍ효율성이 저해되고 주민불편이 초래되는 등의 부작용이 심화되고 있으므로, 행정시를 폐지하고 새로운 제주형 풀뿌리 자치모델을 추진할 근거를 마련해야 한다"며 현 행정체제 특별법 개정의 필요성을 강조했다.

그는 이번에 개정안을 마련할 경우 현행 행정시를 폐지하고, 예외조항으로 해 조례에 정하는 바에 따른 자치구 설치 조항을 신설할 것을 주문했다.

또 이 신설된 조항에 따른 자치구의 경우 어느 정도 권한과 지위를 가질 것인지에 대한 구체적인 권한범위는 조례에 위임하는 것이 바람직하다고 피력했다. 그는 "새롭게 실시할 기초지방자치제에서는 기존의 기관대립형 외에 다른 기관구성 모형을 시도할 수 있는 근거를 마련하는 것이 필요하다"고 말했다.

하 교수는 "세부적인 내용은 향후 공론화 과정을 거치면서 보다 구체화할 필요가 있을 것"이라며 "그러나 이 모든 것이 확정돼야만 특별법 개정을 추진할 수 있는 것은 아니다"고 말했다.

또 "어차피 새롭게 도입할 기초자치제의 세부내용은 도조례에서 규정하는 것이 특별자치도의 취지에 맞다"며 "그렇지 않으면, 기초자치제의 세부문제까지도 특별법 개정이 있어야만 수정ㆍ보완할 수 있게 되고, 그것은‘고도의 자치권 보장’이라는 제주특별자치도의 취지에 맞지 않기 때문인데, 따라서 법률에 담아야 할 내용은 아래의 정도로만 해도 될 것"이라고 피력했다.

#"법 개정 후 1년정도 유예기간 두고 시행 필요"

하 교수가 제안한 내용을 구체적으로 보면 우선 행정시 폐지의 경우 "행정시를 도조례에 의해 폐지할 수 있는가, 아니면 특별법 개정이 필요한가에 대해서는 논란이 있으나, 특별법 개정으로 해결하는 것이 바람직하다"며 "따라서 '제주도 행정체제 등에 관한 특별법'과 제주특별자치도법을 개정해 행정시를 폐지해야 한다"고 주장했다.

또  "법률에서는 행정시 폐지와 새로운 기초자치제의 도입에 관한 조항만 두고, 기초지방자치단체의 개수, 구역, 권한, 기관구성 등에 대해서는 제주특별자치도 조례에 포괄적으로 위임함으로써 지역의 실정과 특성을 반영한 제도를 제주 스스로 설계할 수 있도록 하고, 이후에도 제주 자체적으로 수정ㆍ보완할 수 있도록 할 필요가 있다"고 피력했다.

법 개정의 시행시기와 관련해서는, "조속히 추진하더라도, 조례 제정준비를 위한 시간이 필요할 것"이라며 "따라서 시행시기는 법 개정 이후에 1년 정도의 유예기간을 두고 지방자치단체의 구역, 기관구성 등에 대해 정하고, 유예기간이 지난 직후부터 시행하는 것이 바람직할 것이다. 이를 위해서는 법률 부칙에서 유예기간을 둘 필요가 있다"고 말했다.

#"행정시 폐지 공론화 시기 이미 도래했다"

하 교수는 결론적으로 "이러한 내용들은 쉬운 문제들이 아니다"며 "그러나‘고도의 자치권 보장’이라는 특별자치의 취지를 살리고, 특별자치도 출범 이후에 나타나고 있는 문제들을 해결하기 위해서는 반드시 풀어야 할 숙제"라고 강조했다.

그는 "어떻게 보면 제주특별자치도의 장기전망을 세우는 문제라고 할 수도 있다"며 "이 숙제를 풀어야만 제주특별자치도가 목적으로 하는 '자율과 책임, 창의성과 다양성을 바탕으로 고도의 자치권이 보장되는 것'을 실현할 수 있을 것"이라고 강조했다.

이를 위해서는 무엇보다 발상의 전환이 필요하고, 관료주의, 권위주의, 행정의존적인 주민의식을 모두 극복하는 혁신이 필요할 것이라는 점도 덧붙였다.

하 교수는 "사실 제도의 설계보다 더 어려운 것은 이러한 혁신을 담보하고 추동해 내는 것"이라며 "그러나 기본 제도가 설계돼 있지 않다면, 그 모든 노력도 불가능하다"고 말했다.

그는 "공론화를 할 때는 이미 도래했다. 2단계 제도개선안이 담긴 제주특별자치도법 개정안에 대한 국회 행정자치위원회 수석전문위원의 검토보고서에서도 그 필요성이 제기됐다"며 "또한 제주 내부에서도 새로운 자치모델을 모색해야 한다는 목소리들이 분출되고 있는데 이제는 본격적인 논의가 필요하다"고 말했다.

그러면서 그는 "논의를 통해 공감대와 합의를 형성해 내고, 그것을 바탕으로 중앙정부와 국회를 설득하려면 지체할 여유는 별로 없다. 앞으로 좀더 밀도있는 논의를 기대한다"고 말했다.

이날 하 교수의 주제발표가 끝난 후에는 현승부 남원읍 하례2리 이장, 정경호 자유선진당 제주도당 사무처장, 문현식 민주공무원노조제주본부 제주시지부장 등이 토론자로 벌여 의견을 제시했다. <미디어제주>

<윤철수 기자 / 저작권자 ⓒ 미디어제주 무단전재및 재배포 금지>