코로나19, 규제 강화 그리고 도시계획
코로나19, 규제 강화 그리고 도시계획
  • 미디어제주
  • 승인 2021.07.27 12:56
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제주건축 [2021년 7월호] 이슈
하창현 제주특별자치도 도시계획상임기획팀장/공학박사
하창현.
하창현.

최근 도시를 둘러싼 환경변화에서 우선 주목해야 할 사건은 전 세계적 감염병인 코로나19와 전국적인 부동산가격 급등, 자연환경 보전을 위한 관련 규제강화 움직임일 것이다. 이것들은 도시적 또는 도시계획적 차원에서 사전예방 및 사후문제 해결을 위한 접근이 동시에 이루어져야 한다. 이런 이유로 이들은 도시계획에 미치는 영향이 매우 지대할 수밖에 없다.

그런 차원에서 코로나19와 규제강화 움직임을 고려한 도시계획적 차원의 접근방안을 살펴보자.

 

코로나19와 도시계획적 대응

전 세계적으로 코로나19(COVID-19)는 2019년 11월 중국 우한(武漢)에서 발병한 이후 1.5년 이상 지속되고 확대되고 있다.

2020년 12월말 영국을 시작으로 백신접종이 이루어지면서 경계심은 다소 적어진 듯하지만, 아직도 팬데믹(pandemic) 현상에 놓여 있다. 백신접종에도 불구하고 계속 확진자 수 및 사망자 수가 증가하고 있다. 우리나라는 다른 선진국에 비해 백신 확보가 늦어져 사회 전반에 미치는 영향은 더욱 큰 실정이다.

도시는 대체로 고밀도로 형성되어 있기 때문에 감염병 확산에 더욱 치명적이다. 따라서 코로나19와 같이 도시에서 대규모 감염병에 대처하는 것은 현재 가장 중요한 일이 된 것이다.

코로나19는 도시 및 경제활동을 전반적으로 크게 제약한다. 도시의 경제활동에서 이동이나 접촉이 줄어들고, 일부는 대중교통수단을 외면하기도 한다. 또한 재택근무가 많아지고, 온라인 상품거래 및 배달이 많아지는 등 언택트(untact) 경제활동이 진전되어 발전되고 있기도 하다. 아마도 이러한 언택트가 새로운 도시 활동의 한 영역으로 자리 잡은 듯하다. 일부에서는 이러한 변화가 마치 도시에서 새롭게 일어나는 전부의 것으로 인식하고 있기도 하다. 하지만 사실 따져보면, 이동과 접촉이 일부 줄어드는 것을 제외하면 미래사회에서 일어날 일이 조금 더 일찍 다가온 것뿐이다. 4차 산업혁명 시대에는 언택트 문화가 크게 진전되리라는 것은 이미 많은 분야에서 ICT기술의 발전과 맞물려 예측되고, 예견된 일이다.

그렇다면 코로나19로 인한 사회경제적 변화는 도시 및 도시계획에 어떠한 영향을 미칠 것인가? 확진자수는 대도시, 고밀도시에서 크게 발생하고 있어서 도시에서 감염병은 더욱더 심각하게 고려되어야 한다. 특히 많은 사람이 고밀도로 생활하고 있어서 전파경로가 복잡하고 다양하기 때문에 불안감은 더욱 가중된다. 현재 수도권의 발병상황을 보면 이를 쉽게 이해할 수 있다. 이러한 현상으로 인해 일부에서 고밀도의 도시계획적 접근을 변화해야 한다고 주장한다. 하지만 실제 감염병 관리에 적합한 적정밀도를 알 수 없기 때문에 쉽게 받아들일 수는 없다. 아무리 밀도의 문제가 심각하다고 하더라도 도시가 가지는 규모의 경제(economy of scale)로 인한 기능 및 활동의 집적이 가지는 장점이 너무 커서 감염병을 이유로 이를 해체하거나 단순화할 수는 없을 것이다.

그리고 ‘포스트 코로나19의 도시계획적 대응’에서 그동안 도시계획에서 추구되어온 압축도시(compact city)의 문제를 거론하고 있기도 하다. 이것은 도시계획에서 축적되어 온 접근방식에 대한 도전으로까지 해석하는 경우도 있다. 이에 대한 반론으로 분산개발을 주장하는 분산주의적 접근을 제기하기도 한다. 과연 이러한 접근이 감염병 예방에 더욱 효과적일까? 거기에 대한 답은 부정적이다. 아무리 감염병이 확산된다고 하더라도 거기에 맞게 도시 형태나 공간구조를 쉽게 변경할 수 없기 때문이다. 결국 현재의 도시틀 안에서 방역, 관리 등의 대응방식을 어떻게 하는지가 더욱더 현실적인 접근이 된다. 이러한 접근은 미래에 또다시 발생할 수 있는 대규모 감염병에 대한 적극적인 대처방안이 될 수도 있다.

현재의 코로나19와 같은 전 세계적 대규모 감염병의 발병확률은 매우 낮아서 거기에 도시 공간구조나 도시 형태를 맞추는 도시계획은 사실 의미가 없는 일일 것이다. 오히려 적극적으로 방역 또는 치료, 예방을 위한 도시시설이나 기능을 확보하는 전략이 더욱더 효율적이다. 결국 이러한 접근방식이 포스트 코로나19 도시계획의 주요 접근방향이 될 것이다.

도시의 장점으로 도시화는 계속 진전될 것이다. 이러한 도시화는 결국 고밀도의 도시를 수용할 수밖에 없어서 특별하게 새롭게 전환해야 할 필요성이나 대체방안은 없다. 단지 기존 도시에서 부족했던 감염병 관련 대응시설이나 일부 관리계획을 마련해야 하는 것을 충분히 고려해야 한다.

도시는 계속 고밀도로 발전해 나가야 한다. 최근 도시를 둘러싸고 저성장이나 인구감소 또는 정체가 나타날 가능성이 많지만 압축도시, 스마트시티(smart city)로의 진전은 계속 이루어질 것이다. 도시공간구조상 중심지역을 거점으로 하는 고밀도의 개발이 진행될 것이다. 또한 기술적으로 모바일을 포함한 ICT 기술 등 4차 산업혁명 기술이 다양하게 접목되는 형태로 발전해 나가면서 새로운 압축형 스마트시티가 출현하게 될 것이다. 이러한 맥락에서 미래 도시는 도시관리 비용을 획기적으로 줄이면서 도시활동(환경보전과 안전도 포함)을 효과적으로 지원해 나가는 형태로 발전해 나가게 된다. 그러한 가운데 감염병의 관리를 위한 세부기법이 추가로 필요하게 된다.

 

포스트 코로나19 도시계획은 압축형 스마트시티로...

포스트 코로나19의 도시계획은 이러한 4차 산업혁명의 핵심기술 도입을 더욱 확대해 나가야 한다. 앞서 언급한 압축도시와 스마트도시가 결합한 도시형태가 일반적인 도시유형으로 진전된다. 최근 QR코드, 모바일 기지국 자료를 활용한 감염병 관리(통제?)가 국가나 사회에 따라 다른 양상을 보이지만 보편적으로 이루어지고 있다. 어쨌든 통제가 아닌 관리 차원에서 신기술을 적극적으로 활용한 감염병 대처방안이 요구된다. 많은 자료와 첨단기술을 기반으로 한 관리 차원에서 접근이 중요하다. 신기술이 도입되는 도시관리는 강제적이어서는 안 되고, 주민들의 자발적 참여를 이룰 수 있도록 보다 민주적이고, 개방적일 때 더욱 효과적이다.

도시활동은 다양하고 많은 접촉을 통해서 이루어진다. 도시의 경제활동이 그러한 것을 통해 더 많은 생산을 만들고, 새로운 것을 나눈다. 또한, 여가 및 취미에서도 이러한 접촉은 더욱 확대되어 갈 수밖에 없다. 그러한 가운데 감염병 예방에서 가장 중요한 것은 접촉을 강제로 제한하는 것이 아니라 그러한 방역환경을 신기술로 대처해 나가는 것이다. 대표적으로 대중교통수단인 지하철과 (시내)버스를 보자. 지금도 많은 사람들이 그러한 교통수단을 이용해서 직장에 출근하거나 학교에 등교하고 있다. 그러한 것들을 특별히 줄일 수 있는 방법은 없다. 결국 여기에 새로운 공조 및 환기시스템 도입 등 물리적 환경개선과 추적기술 및 자료관리 기술 등이 다양하게 적용될 때 훨씬 효과적이다.

이러한 감염병 예방법들은 업무공간, 휴식공간, 여가공간 등 건축물에서 다양하게 도입되어야 한다. 아마도 그러한 기술은 다양한 산업적 필요에 따라 일반인들이 인식도 못하는 사이에 이미 개발되고 있을 것이다. 조금의 관리비용을 더 지불해야 하는 것은 어쩔 수 없을 것이지만, 결국 고밀도 도시를 분산하여 넓게 펼치는 것보다 더 경제적이고 효과적인 방법이 된다는 것을 의심할 필요도 없다. 단지 우리가 그동안 그것에 대해 인식, 신경이나 관심을 가지지 못했을 뿐이다.

사실 이것은 단편적인 대처방안일 수도 있다. 그러한 가운데 대규모 시설물이나 건축물 등의 환기 기준을 새로 만들어야 한다. 그리고 방역을 위한 각종 신기술을 활용한 추적기술이나 데이터관리기술에 방금 적응해야 한다. 대규모 시설이나 건축물의 환기설비 기준을 만들고, 이를 적용한 설계를 도입할 수 있도록 매뉴얼을 만들어가는 것이 중요하다. 이처럼 도시 내 각종 건축물이나 시설에서 새로운 환기시스템이 대폭적으로 개선, 도입되면 환경은 더욱 쾌적해질 것이다. 또한 일부 감염병에 대한 대처도 충분히 가능해진다. 그리고 각종 신기술을 도입하게 되면 새로운 방역모델을 정립하고, 이를 도시계획에 다양하게 적용할 수 있다.

감염병 발병 시 정부나 도시 차원에서 대응도 다양하게 이루어질 수 있지만, 개인별 대응이 더욱더 효과적으로 작동하게 될 것이다. 즉 현재 상황에서 자가진단을 쉽고, 빠르게 할 수 있고, 거기에 대응할 수 있는 매뉴얼에 따라 행동할 수 있는 시스템을 만들면 그러한 문제는 최소화할 수 있다. 결국, 첨단진단 및 관리시스템을 도입한 스마트도시로 진화는 더욱더 요구된다. 아마도 이러한 접근을 통해 도시민이 감염병으로부터 더 신속하고 안전한 대응이 가능하게 만들게 된다. 이것이야말로 도시민들에 더 많은 행복감과 안정감을 줄 수도 있다. 혹시 감염병에 걸리더라도 신속하고 안전하게 충분한 의료시설에 접근할 수 있는 그런 도시가 되어야 한다. 이것은 농촌마을에 사는 것보다 더 안전한 곳이 바로 도시가 되는 것이기에 도시는 더 많은 각종 서비스를 동시에 제공할 수 있게 만들어주는 첨단도시가 되어야 한다.

사회경제, 기술 등 다양한 분야에서의 포스트 코로나19에 대한 준비는 한창 진행 중이다. 가장 좋은 접근방법은 감염병에 대한 두려움을 극복하면서도 기존 생활양식과 큰 차이가 없는 그러한 접근이 더욱더 좋다. 일부에서 감염병에 대한 막연한 두려움을 조장하면서 대단한 해결방안을 별도로 제시해야 하는 것처럼 호들갑을 떨고 있지만, 그러한 두려움으로 기존의 인간을 둘러싼 도시와 같은 건조환경을 바꾼다면 오히려 그것으로 인한 피해나 문제가 더 커질 수 있다.

도시계획에서 코로나19와 같은 대규모 감염병보다 오히려 저성장과 저출산, 고령화로 인한 인구감소가 더 큰 문제이다. 인간이 모든 감염병을 지배하지는 못하지만, 그러한 역사에서 인간은 그것을 극복해 왔다는 것을 인식해야 한다. 도시도 마찬가지일 것이다. 현재 가장 중요한 요인으로 작동하고 있다고 하더라도 결국은 아무런 일 없었듯 지나갈 것이다. 그래도 중요성을 인식하고 거기에 대응할 수 있는 구체적인 대응기법을 만들어가는 것이 제일 중요하다.

포스트 코로나19의 도시계획은 우리가 알고 있고, 추구해 온 압축도시, 스마트시티 전환을 더욱 빠르게 진전시켜 나가게 된다. 거기에 도시민이 중심이 되는 다양하고 구체적인 계획기법이 요구된다. 기존에 우리가 알고 있었던 도시계획적 가치를 계속 발전시키는 것이 포스트 코로나19의 도시계획적 대응방안이다. 결론적으로 포스트 코로나19의 도시계획은 주민이 자유롭게 활동할 수 있는 도시로 쾌적한 도시환경을 조성하고, 각종 도시서비스를 신속하고 안전하게 제공할 수 있는 편리한 도시를 우선으로 고려해야 한다.

코로나19가 만연해지고, 이로 인한 방역이 강화되면서 일자리 및 소득감소가 나타나고 있다. 주민들의 활동 및 이동제한으로 불편이 가중되면서 다양한 유형의 코로나블루 현상이 나타나고 있다. 이것은 일시적 현상이지만 도시차원에서도 중요하게 한번 짚어볼 필요가 있다. 코로나블루는 코로나19로 일자리를 잃거나 소득이 감소하는 등 주로 경제적 측면에서 강하게 나타난다. 이러한 결과로 경제적 약자층(젊은 여성, 일용직 근로자 등)을 중심으로 자살자가 증가하는데, 특히 젊은 여성의 자살이 많아지고 있다. 그리고 일반인들도 정상적인 생활이 불가능해지면서 야외활동이 극히 제한되고, 이로 인한 육체적, 정신적 우울증도 크게 증가하고 있다.

코로나블루의 근본적인 대책은 아니지만, 일상생활에서 이를 해결하기 위해 야외활동을 최대한 가능하게 만들어주는 것이 필요하다. 이를 위한 공간으로 공원, 녹지, 보행통로, 자연숲 등의 확충과 정비가 필요하게 된다. 야외활동에서는 감염정도가 낮고, 마스크를 착용한다든지 기본적인 방역수칙만 지키면 큰 문제는 없다. 국가나 지자체는 필요 시기마다 집중해야 하는 정책이 있다. 현재와 같은 코로나블루를 해결하기 위해서는 대규모 개발사업보다는 일상생활과 관련한 시설들을 확충, 정비함으로써 작지만 좋은 성과를 거둘 수 있는 대책이 더욱 필요하다. 임시적이고 단편적인 접근이지만 감염병에 손쉽게 대응하는 전략이다.

 

규제강화와 도시계획의 새로운 문제점

최근 부동산 가격급등으로 인한 주택문제, 난개발 및 환경훼손 등 환경문제 해결을 위한 규제강화의 움직임이 일어나고 있다. 실제 입법과정에서 무분별한 규제법령이 확대 재생산되고 있기도 하다. 국민의 법감정도 보다 더 강력한 처벌을 요구하는 분위기로 인해 이러한 경향은 더욱 커지고 있다. 그렇게 만들어지는 법령의 대부분은 규제를 더욱 강화하는 방향으로 진행된다. 법/규제는 사회경제, 정치는 물론 개발사업 등 전 분야에서 걸쳐 큰 영향을 미치는 것이어서 이에 대한 점검은 매우 중요하다. 특히 도시계획과 관련하여 일부 규제는 불가피한 측면이 있지만, 과도한 입법을 통한 지나친 규제 강화는 오히려 또 다른 문제를 일으킬 수도 있어서 더욱더 신중해야만 한다. 그러나 작금의 상황은 입법과 규제가 단편적이고 과도하게 확대되고 있어서 우려를 낳는다.

이러한 규제 강화는 국회 및 정부 등 중앙차원은 물론 지방차원에서도 유사하게 진행되고 있다. 그러한 입법으로 인한 영향이 매우 지대함에도 불구하고, 대체로 입법 기간이 짧아지면서 졸속으로 만들어지거나 매우 단순하게 처리되는 등의 심각한 문제로 나타나고 있기도 하다. 지나치게 법령을 강화하거나 졸속으로 만들어진 각종 규제가 실제로 얼마나 큰 문제로 나타날지에 대한 고민도 매우 부족한 것 같아 더욱 우려스럽다. 최근의 부동산 관련법령 등의 개정으로 나타난 문제는 이를 방증해 준다.

도시계획 및 개발을 둘러싼 규제 강화는 난개발 방지 및 환경보전을 위해 원천적으로 개발제한이 가능한 것처럼 보인다.

하지만, 실제 현장에서는 또 다른 상황으로 전개되는 경우가 많다. 편법을 통한 난개발 및 환경훼손이 더욱 가중될 수도 있다. 무계획적 개발을 양산하기도 하고, 소규모 개발에 따른 환경훼손이 더욱 가중되고 있기도 하다. 특히 무계획적 개발이 양산되면 그에 따른 기반시설의 정비가 제대로 이루어지지 않아 장기적으로 도시관리 문제로 발전할 가능성이 크다. 또한 획일적, 단편적 규제 중심으로 이루어질 가능성도 있어서 복잡한 도시에서 종합적, 체계적 관리를 더욱 어렵게 할 수도 있다. 규제 강화는 오히려 과도한 기반시설의 정비를 필요로 하거나 사업기간 연장 등의 문제를 동시에 수반하는 경우가 많다. 이는 새로운 비용의 증가를 가져와 실수요자인 지역과 지역주민에게 전가시키는 문제로 나타날 수 있다. 규제 강화의 본래 목적과는 다른 결과를 가져올 수 있어서 매우 신중하게 접근해야 한다.

현재 도시의 가장 큰 문제점은 저성장으로 인한 발전잠재력 약화, 도시 확산에 따른 도시관리비용 부담 가중, 도심공동화 문제 심화, 획일화된 도시경관 등이 있다. 이를 해결하기 위해서는 도시환경변화와 적용기술의 다양화 등을 적극적으로 수용해야 한다. 하지만 현재의 획일적, 경직된 관리체계로서는 제대로 대응할 수 있는 유연함이 매우 부족하다. 결과적으로 현재 도시계획 및 관리 체계로서는 이를 극복하는데 한계에 부딪힐 수밖에 없다. 그러한 상황임에도 불구하고 규제 강화로 계속 진행될 경우 더욱 이러한 문제를 심화시킬 수도 있다.

 

다양한 인센티브 부여하는 제도 도입해야

도시문제 해결을 위해 (신)대중교통중심의 압축도시, 압축도시에 스마트도시가 다양하게 결합된 도시계획 및 개발기법이 도입되어야 한다. 특히 도심지의 관리 및 정비가 중요한 이슈로 등장하고 있다. 도심을 중심으로 한 (신)대중교통체계를 구축하고, 도심공간을 재편하는 다양한 접근방식이 이루어져야 한다. 이를 위해서는 도시계획 및 관리제도의 운용에서 다양한 인센티브 제도를 도입하고, 활성화하는 것이 적극적으로 논의되어야 한다. 규제 강화보다는 오히려 완화를 통한 접근이 더욱더 효과적일 것이다.

도시의 종합적인 관리체계 아래 다양한 접근을 유도할 수 있도록 하는 인센티브 제도는 그 효용성이 더욱 높아지게 된다.

즉 미래의 도시관리는 저성장 등 도시환경변화가 가속화되는 상황이어서 공공과 민간의 다양한 참여를 확대하기 위한 가장 중요한 해법이 될 것이다. 다양한 인센티브를 부여함으로써 참여를 적극적으로 이끌어낼 수 있는 방안이 절대적으로 필요하다. 국토계획법 등에서 이미 이러한 제도 도입을 위한 접근이 마련되고 있고, 여기에 지역별 여건을 감안한 접근방안을 동시에 마련해야 한다.

도시관련 제도 중 도심지나 지구단위의 개발을 위해 지구단위 계획제도의 중요성이 크게 부각되고 있다. 다양한 개발목적에 부응하면서 안정적인 관리를 위해 지구단위계획을 확대해 나가야 한다. 지구단위계획은 평면적 토지이용계획과 입체적 시설 및 건축물계획이 조화를 이룰 수 있도록 하는 제도이기 때문에 기존 또는 신규 개발지에서의 적용 가능성은 매우 높다.

특히 도심지역에서의 소규모 개발에서도 다양하게 활용될 수 있어서 도시재생사업에서도 적극적으로 고려해야 한다.

지구단위계획은 개발로 인한 공공기여와 이에 대응하는 인센티브를 부여하고, 체계적인 도시관리를 위해 다양한 개발기법을 도입하여 새로운 도시공간과 도시경관을 창출할 수 있도록 하는 유연함이 있다. 기존 제도의 틀 안에서 용도 및 기능, 건축물계획을 통합하는 유연하고 창조적인 접근을 통해 고착화되어 있는 도심지에 새로운 개발을 유도할 수 있다. 다양한 개발수법 및 인센티브는 물론 환경보전 및 관리방안도 동시에 강구하고, 창조적인 건축계획을 가능하게 할 수도 있다. 고도지구 관리를 위한 다양한 접근방안으로서 평균층수 개념 도입, 입면차폐도를 활용한 개방정도의 확대도 동시에 강구할 수 있다. 평균층수 개념을 도입하여 건축물 높이를 완화함으로써 스카이라인을 개선하고, 외부개방공간을 확대해 나갈 수 있다. 그리고 입면차폐도를 활용하여 개방감을 더욱 확대할 수도 있다. 이를 통해 도시의 주요 랜드마크(한라산 등)의 조망 기회를 높여줄 수도 있다. 여기에 계획가나 개발자의 창의적 접근을 통해 사업의 실현 가능성과 효과를 높이는 것이 가능해진다. 제도운영 측면에서 유연한 접근을 유도하지만 무한한 개발만을 완화하지는 않는다. 기본적으로 공공성이 충분히 확보되어야 하며, 이를 위해 공공성 위에 자유롭고 창의적인 개발을 유도할 수 있도록 개발이익에 상응하는 공공기여 방안의 적극적 도입도 동시에 고려되고 있다.

장래에 부딪히게 될 도시환경변화에 적극적으로 대응하기 위해서는 다양한 방식의 접근이 가능해야 한다. 그것은 아마도 규제완화 즉 유연한 접근일 것이다. 또한 계획가나 개발자의 책임도 동시에 수반되도록 다양한 공공기여와 인센티브를 부여하는 것이 동시에 연계 작동하여야 한다.

코로나19의 극복과 각종 도시문제를 해결하기 위해서는 환경변화가 주는 의미와 내용을 제대로 인식하고, 그에 따른 적절한 대응방안을 마련해야 한다. 도시의 장점을 최대한 활용하면서 세부적인 계획기법이나 건축물계획 등에서 보다 유연하게 접근할 수 있어야 한다. 지나친 규제 강화보다는 자유롭고, 유연한 접근이 더욱 효과적이라는 것을 알아야 한다. 도시계획제도는 공공성을 기반으로 하면서 운영의 유연함을 확대하는 것이 더욱 요구된다.


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