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중부공원, 오등봉공원 비공원시설사업 무엇이 문제인가?
중부공원, 오등봉공원 비공원시설사업 무엇이 문제인가?
  • 이정민
  • 승인 2021.03.03 10:24
  • 댓글 0
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이정민(홍익대학교 건축도시대학 도시공학과 겸임교수)

⑤ 비공원시설사업 그 대안은 무엇인가?

#칼럼와 함께 다양한 얘기가 들렸다!

이번 칼럼를 하면서 자신들이 해야 할 얘기를 대신해 줘서 속이 시원하다는 얘기도 들어봤고, “뾰족한 대안도 없는데, 원론적인 비판만 하면 어떻게 하냐”는 볼멘소리도 들었다. 제주도정을 견제해야 할 의회도 비공원시설 민간특례사업에 대해 별다른 대안이 없는 것처럼 행동하고 있다.

과연 대안이 없는 것일까? 아니 묻고 싶은 것이 있다.

한 번이라도 제대로 고민해본 적이 있는가? 이 사업을 제주도와 제주시가 제시한 일정대로 추진하는 것이 바람직한가? 이번 기고는 마지막 기고다.

#토지매수나 수용보다 임대를...

지금 제주도 주택시장을 고려할 때 민간에 의한 대규모 분양주택 공급은 미분양 문제만 더욱 심화할 뿐이다. 계속 얘기했지만 비공원시설 민간특례사업에 의한 주택공급은 공공복리 증진 차원에서 바람직하지 않다는 얘기다.

정말 오등봉 공원이나 중부공원을 조성할 수 있는 예산이 없었나? 이미 1조원 규모의 지방채 발행계획이 제주특별자치도의회로부터 승인받았다. 문제는 이 예산을 개발계획이 없는 곳에서 추진되는 도시계획도로 개설 예산으로 사용되면서 공원 예산이 부족한 것뿐이다.

공원시설 용지를 매입하는 이유는 단 하나다. 시민이 공원을 이용할 때 사유지 침범으로 인한 분쟁을 피하도록 하기 위해서다. 반드시 토지를 매수할 필요는 없다. 토지주도 보상을 받는다고 해도 양도소득세 때문에 사실상 보상금을 가지고 인근에 비슷한 규모의 토지를 확보하는 것 자체가 불가능하다. 시행자도 토지주도 원치 않는 방식이 바로 협의매수 혹은 수용방식일 뿐이다.

공원시설 용지를 임대한다면 상대적으로 적은 예산으로 많은 공원을 조성할 수 있다. 굳이 비공원시설 사업을 통해 민간의 도움을 받지 않아도 된다. 토지 임대료율이 보상을 받아 시중은행에 적금을 들어 받을 수 있는 이자율보다 높고, 매각하는 것이 아니기 때문에 양도소득세 또한 납부할 필요가 없다. 재산세 또한 50% 감면받는 것이 유지된다. 토지보상과정에서 보상가격으로 인한 분쟁을 미연에 차단할 수 있다.

#비공원시설 민간특례사업에도 임대방식 적용가능할까?

그런데 비공원시설 민간특례사업을 추진할 때는 임대방식을 적용하는 것이 까다롭다. 민간특례사업자가 자금이 풍부해 자체 자금으로 비공원시설사업을 추진할 수 있다면 임대방식도 괜찮다. 그런데 자금이 부족해 금융기관으로부터 개발사업을 담보로 자금을 조달해야 한다면, 상황이 복잡해진다. 이런 방식을 프로젝트 파이낸싱이라고 한다. 말 그대로 개발사업의 현금 흐름만 보고 대출하는 구조다. 사업위험도가 클수록 조달금리는 올라간다. 프로젝트 파이낸싱에서 차주인 시행사나 건축주가 자기자본금(equity)을 또한 확보해야 한다.

시공사로 참여하는 중대형 건설사들이 자기자본금을 충당하는 것은 문제가 되지 않지만, 지역업체들이 지분율만큼 자기자본금과 사업이행보증금을 납부해야 한다. 오등봉 공원만 하더라도 사업규모가 8162억원이다. 이에 따른 자기자본금과 사업이행보증금만 해도 3천억원 정도 될 것으로 예상된다. 이 금액을 지분율 별로 납입해야 한다. 사업이행보증금이야 사업시행자 귀책이 아니면 나중에 돌려 받을 수 있지만, 사업시행자 귀책으로 사업추진이 제대로 되지 않는다면 이는 돌려받지 못한다.

이 사업은 성공하지 못하면 지역업체의 도산은 피할 수 없다. 우선 이들이 조달한 자금의 금리가 상상을 초월할 정도로 높다. 높은 이유는 업체 신용도와 사업 리스크 때문이다.

이마저도 임대방식으로 비공원시설 사업을 추진하면 프로젝트 파이낸싱 자체가 불가능하다. 자기자본금도 있지만, 금융기관이 토지를 담보로 제공할 것을 요구하기 때문이다. 어떠한 토지주가 매매대금도 받지 않았는데, 시행사와 건축주를 위해 담보제공을 하지 않는다.

#과연 8월까지 실시계획 인가고시가 가능할까?

지금 비공원시설 민간특례사업 환경영향평가가 수립 중이다. 얼마나 행정이 급했으면 이번엔 주민공청회도 생략하고 그냥 막 달려가고 있다. 환경영향평가 보고서에 제시된 환경저감방안이란 것 자체가 나중에 알아서 하겠다는 식이다. 진지동굴이 있어도 사후환경영향평가할 때 더 검토하겠다. 멸종위기동물이 발견되어도 공사가 끝나면 나중에 돌아올 것 아니냐는 식이다. 경관은 건축 설계로 저감방안을 마련하겠다는 식이다.

다른 분야는 필자 전문분야가 아니라 뭐라고 할 수 없다. 하지만 경관에 대한 대책은 한마디로 말도 안 되는 방법이다. 저감방안 자체가 없다고 하는 것이 맞다. 스카이라인을 조절 즉, 건축물 고도를 변경하는 것 외에 경관 저감방안이 존재하지 않는다.

다른 사업장에 대해선 어떻게 했을까?

원희룡 지사가 친히 방문한 송악산을 보자. 여기 진지동굴은 오등봉 공원보다 건축물로부터 더 멀리 떨어져 있다. 그런데도 지질조사와 건축물이 진지동굴에 미치는 영향 분석을 세 번이나 했다. 왜 오등봉에 대해선 지질조사나 진지동굴 영향 분석 자료를 요구하지 않는 것일까?

이런 행정의 행태로 많은 도민이 이 사업에 참여하는 사업자와 도지사의 관계에 대해 의구심을 품고 있다. 이게 전혀 이상한 것처럼 보이지 않고 있다. 행정이 자초한 일일 뿐이다.

환경영향평가는 그렇다 치자. 경관심의까지 받아야 한다. 이는 법에 규정된 사안이다. 아마 이 사안은 제주도청에서 비공원시설 민간특례사업을 결정할 당시에는 검토되지 않았던 사안이라 생각된다. 이게 제대로 검토됐다면 “제주특별자치도 도시공원 민간특례사업 지침(변경)” 제27조(민간특례사업 추진절차)에 실시계획 인가, 주택사업계획 승인 전에 경관심의 절차가 포함됐을 것이다.

그런데 지침에는 경관심의에 관한 내용이 하나도 나오지 않는다. 경관관리계획상 하천변과 오름주변 높이를 제한하고 있음에도 불구하고 말이다. 이에 대한 지적이 있자 경관조례를 들먹였으나, 결국 주택사업승인 대상은 심의를 받아야 한다고 경관법에 정해져 있어서 빠져나가지 못할 것이다.

자연녹지지역에서 고층 건축물 건축하는 경우 경관심의는 몇 년 동안 진행된 사례가 많다. 송악산도 3년 정도 끌다가 겨우 조건부로 마무리됐었다. 이호랜드는 경관심의 중간에 심의 자체를 포기해 새롭게 설계해서 다시 제출했다.

환경영향평가 심의와 도의회 동의, 그리고 경관심의 등을 고려할 때 8월말까지 실시계획 인가고시가 어려울 것이다. 아니 가능한 것 자체가 이상한 일이다.

#서두르면 모든 것이 망가진다.

장기미집행 공원시설에 대한 실시계획이 이미 작성됐다. 지방채 발행계획 또한 의회가 승인했다. 비공원시설 민간특례사업에 의존하지 않고도 공원 조성이 가능했다. 그런데 오등봉 공원, 중부공원은 너무 서두르고 있다. 서두르는 일치고 제대로 되는 일 거의 없다.

경관법에 의해 경관심의 대상이란 것이 나중에 발견되자, 제주시는 공원시설 실시계획 인가와 주택사업승인을 분리해 추진하려 하고 있다. 실시계획 인가고시가 무엇인가? 고시하는 순간 “공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률”에 의해 사업인정 고시를 받는다. 즉, 토지주가 반대하더라도 강제 토지수용이 가능해진다.

공원시설 강제수용이 가능해도 비공원시설은 어떻게 할 것인가? “도시공원부지에서 개발행위 특례에 관한 지침”이 정하고 있듯이, 공원시설과 비공원시설은 동시에 추진해야 한다. 제주시처럼 공원시설과 비공원시설 인허가 절차를 분리해 추진하는 것은 적절치 않다.

분리 추진하게 된 결정적 이유가 바로 경관심의 때문이다. 비공원시설 민간특례사업은 제주도청에서 사업자 선정까지 진행하고, 나머지 세부 절차는 제주시가 담당하고 있다. 제주도에서 경관심의 여부를 제대로 검토하지 못한 것 같다. 제주시가 경관심의는 공원시설에 대한 실시계획 인가 고시 이후 2023년 1월 도시관리계획(용도지역) 변경심의와 같이 주택건설사업계획 승인까지 추진하겠다고 한다.

이게 법적으로 가능한 일일까? 불가능하다. 2021년 8월 이전까지 비공원시설사업에 대한 사업계획 승인까지 받지 못하면 반대하는 토지주의 토지수용 자체를 할 수 없다. 그리고 비공원시설 사업에 대해서는 장기미집행 도시계획시설이기 때문에 일몰된다. 이유는 간단하다. 공원시설에 대한 실시계획 인가 고시만 이루어졌기 때문이다.

#산 넘어 산이다. 첩첩산중 앞이 보이지 않는다!

경관심의도 문제지만, 사업자 선정을 공모방식으로 추진한 것이 더 큰 문제다. 이 과정에서 분양가격 등이 모두 제시됐다. 토지보상 비용이 늘어나거나, 경관심의 과정에서 층수가 낮아져도 이는 사업시행자 책임이다. 사업성이 떨어져도 분양가격을 높일 수 없다. 높이는 것 자체가 공모과정에서 제안한 약속을 파기하는 일이 되기 때문이다. 이와 유사한 사례가 있다. 평화로 변 비축토지에 대한 공모에서 설계안이 우수한 것이 당첨됐지만, 실질적인 사업추진과정에서 설계를 변경했다가 결국 제주도가 마련한 비축토지는 환매된 사례도 있다. 이런 사례를 고려하면 사실상 분양가격 조정 등 계획변경 자체가 불가능하다.

결국 시장 여건이 좋지 않으면서 토지확보 과정에서 큰 비용이 추가되고, 인허가 과정에서 연면적 등이 줄어들면 이 모든 것을 사업시행자가 부담해야 한다. 사업시행자가 행여나 제주시에서 관련 계획변경을 허용할 것으로 생각하는 것은 큰 오판이다. 변경을 허용하는 순간 특혜 시비에 휘말리며 심한 경우엔 경찰조사까지 받아야 할지도 모른다.

#쉬어 가는 것이 답이다.

많은 독자가 오랫동안 결론 기고가 올라오지 않으니 큰 기대를 했을는지 모르겠다. 고민한 결과는 단순하다.

비공원시설 민간특례사업으로 주거단지를 만드는 것은 아니다. 이 사업은 특정인을 위한 사업일 뿐 도시민 전체를 위한 사업이 아니다. 그런데도 행정이 사업시행자에게 끌려다니는 느낌을 지울 수 없다. 특히 환경영향평가는 제주도 환경영향평가 역사상 가장 최악의 선례를 남길 것이다.

공원시설 실시계획 인가와 비공원시설 주택사업승인을 분리해 추진하는 것은 적절치 않다. 2021년 8월까지 둘 다 실시계획 인가 고시와 사업시행승인 고시가 이루어지지 않으면 공원시설은 일몰된다. 만약 공원시설만 인가 고시한다면, 비공원시설 부분의 공원시설 일몰에 대비해야 한다.

중앙공원, 오등봉 공원 민간특례사업에 대해 말들이 많다. 중앙행정심판위원회에서 행정심판이 진행됐고, 이제 행정소송이 진행될 것이다. 1순위가 망가지면 2순위가 사업을 승계하므로 끝까지 소송전으로 갈 것이다. 결국 승자 없는 싸움만 계속될 뿐이다.

경관심의 또한 쉽지 않을 전망이며, 계획변경은 불가능하다. 행정은 신뢰성을 끝까지 유지해야 한다. 신뢰를 잃는 순간 모든 것을 잃게 된다. 첩첩산중, 오리무중일 땐 가만히 쉬어 가는 것이 답이다. 움직이면 움직일수록 힘만 빠지기 때문이다. 도시공원이 필요하다면 제주시는 지금이라도 토지수용재결을 신청하면 된다. 현금으로 전부 보상해도 되고, 예산 범위나 토지소유자의 요구에 맞게 임대방식으로 토지를 사용하면 된다.

주택사업외에 다른 사업도 많다. 시간을 두고 고민하다 보면 공공복리 증진에도 이바지하고 도시민이 자유롭게 이용할 수 있는 공원을 조성하는 방안도 있을 것이다.

쉬면서 천천히 고민하고 답을 찾는 것이 답이다. 지금까지 달려온 방식은 문제만 양산할 뿐 그 누구에게도 득이 되지 않는다.


 

이정민 칼럼

이정민 칼럼니스트

1989. 홍익대학교 도시공학과 입학
2002. 홍익대학교 대학원 도시계획과(공학박사)
1995. 국토연구원 연구원
2003. 제주발전연구원 연구원
2004∼2006. 2011. 제주대학교 시간강사
2006∼2014. 제주특별자치도의회 정책자문위원
2020~현재 홍익대학교 건축도시대학 도시공학과 겸임교수



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