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제주 지구단위계획 기본계획 용역에 대한 이야기
제주 지구단위계획 기본계획 용역에 대한 이야기
  • 미디어제주
  • 승인 2020.12.18 15:27
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제주건축 [2020년 6월호] 이슈
이성호 제주대학교 부동산학과 교수

이 이야기는 제주특별자치도 지구단위계획 기본계획 수립에 관한 이야기입니다. 필자를 포함한 연구진은 제주특별자치도의 의뢰로 2019년에 본 용역을 수행하게 됩니다.

지구단위계획의 정의를 살펴보면 “체계적으로 도시의 기능을 증진시키고 경관을 개선하기 위해서는 각 지역 특성에 맞는 기준과 원칙이 필요하다는 취지에서 수립한 도시 관리계획”이라고 되어 있습니다. 이런 좋은 취지의 제도였으나, 제주에는 무분별한 개발이 가능하게 하는 제도로 쓰이게 됩니다. 제주 비도시지역에는 지구단위계획 수립을 통해 제주 전역(특히 중산간)에 관광지가 조성되고, 도시지역에는 기존 스카이라인을 무시하는 건축물이 나오게 됩니다. 참으로 많이 아쉽다고 할 수 있습니다.

우리는 이 지구단위계획이라는 제도를 제주에 어떻게 활용해야 할지 잘 알지 못했습니다. 하지만 이제라도 이 지구단위 계획 제도를 원래 취지에 맞게 옳은 방향으로 제주에 적용한다면 좋은 도시를 만들 수 있겠다는 생각을 하게 됩니다.

 

1. 제주에서의 지구단위계획은 관광휴양형과 신시가지개발이 주를 이루었습니다.

제주도 지구단위계획은 1994년 제주경마장을 관광휴양형 지구단위계획으로 지정한 이후, 2018년 기준으로 121개 구역, 면적은 65,189,772㎡에 이릅니다. 세부내용을 살펴보면, 제주가 관광이 주력산업이기에 관광휴양형 지구단위계획이 50개소, 46,732,003㎡에 지정되었습니다. 기존시가지 정비형 지구단위계획이 36개소 2,304,329㎡, 신시가지 개발 지구단위계획이 17개소 3,751,893㎡에 지정되었습니다. 이렇게 제주에서의 지구단위계획은 관광휴양형이 압도적으로 높으며 신시가지개발, 기존시가지 정비순입니다. 즉 도시의 관리보다는 관광산업 및 도시의 확장을 위해 지정된 것이 대부분을 차지하고 있습니다.

우리가 많이 거주하고 있는 지역, 즉 제주시 동지역의 지구단위계획 현황을 보면 기존시가지의 정비와 신시가지의 개발로 나눌 수 있습니다. 기존시가지 정비 지구단위계획은 대부분 주거환경개선사업 및 임대주택사업지구로, 기성시가지를 개선하기 위한 지구단위계획은 거의 없습니다. 신시가지개발 지구단위계획의 경우, 서쪽에 신제주를 중심으로한 신시가지, 동쪽에 화북삼양을 중심으로 한 삼화지구, 남쪽에 이도지구와 아라지구를 중심으로 한 지역에 적용되었으며 주로 도심 확장에 활용되었습니다.

 

2. 우리의 삶의 터전이었던 기성시가지에 대한 지구단위계획이 필요합니다.

최근 제주로의 인구유입이 증가하면서 도시 외 지역에 많은 건축이 이루어지고 있지만, 기성시가지에도 건축행위가 많아지고 있습니다. 그러나 기성시가지에 신축된 건축물은 거주민에 대한 배려 없이 점처럼 개발되면서 경관 및 주거환경에 좋지 않은 영향을 미치고 있습니다. 도시는 공공성과 개인재산권이 항상 충돌하는 지역으로, 신도시에 적용된 지구단위계획은 건축물의 셋백(Set back)을 통해 보행공간을 확보하고 있으며 공공주차장 및 공원 확보 등 공공성을 많이 보완하고 있습니다. 그러나 제주시 기성시가지는 탐라시대부터 자연적으로 발생하였고 1950년대부터 도시가 확장되었지만, 공공성이 부족한 토지구획정리사업으로 진행하다 보니 많은 문제점을 가지고 있습니다.

기성시가지의 주거환경은 보차 미분리에 따른 보행자 불안, 공원 및 녹지 부족으로 인해 도시의 질적 생활이 악화되어 거주민은 생활환경이 좋은 신시가지로 이주하고 있습니다.

이를 개선하지 못할 경우, 원도심 상주인구는 더욱더 줄어들어 지역의 생기가 사라질 수도 있습니다. 더불어 공공성이 부족한 기성시가지의 건축행위는 도심을 활성화시키기 보다는 도시의 환경을 더욱더 악화시키는 결과를 낳고 있습니다.

 

3. 좋은 기성시가지 지구단위계획을 서울에서 찾아봤습니다.

기성시가지를 방치하면 주거환경이 더욱더 악화되기에, 이를 개선할 방법으로 기성시가지에 지구단위계획을 적용하는 것을 고민하게 됩니다. 국내사례 중 서울시는 지구단위계획 수립경험도 많고 다양한 연구를 통해 제도의 문제점도 잘 알고 있습니다. 그리고 개선점도 도출하고 있기에 서울시 지구단위계획 수립기준을 살펴봤습니다.

서울시는 2010년 6월 지구단위계획 수립기준을 만들었으며, 2017년 7월에 개정하여 깊이 있는 수립기준을 제시하고 있습니다.

우선 각 부문별(용도지역, 획지, 용도, 용적률 및 인센티브, 높이, 건축물의 배치와 형태, 경관 등)로 상세한 수립기준을 마련하고 있는데, 특이한 사항은 유형별로 지구단위계획을 제시하고 있다는 것입니다. 유형별 서울시 지구단위계획 내용을 보면 단독주택지 보전·정비·관리형, 공동주택건립형, 리모델링형, 사전협상형, 역세권 장기전세주택 건립형, 택지개발사업, 정비사업, 도시개발사업, 기성시가지환경정비형, 관광숙박시설 건립형, 준공업지역, 개발제한구역 해제지로 총 10가지의 형태가 있습니다. 즉 서울시 특성을 반영한 지구단위계획 수립기준을 제시하고 있다고 볼 수 있습니다.

유형별 수립기준은 표 1에서 자세히 기술하고 있으며 단독주택지를 보전·정비·관리형으로 나눠 단독주택지에 대해 주민의 의견을 반영하여 주거환경을 개선하고 있습니다. 또 기성시가지 환경정비형에서는 다양한 인센티브와 규제를 통해 상가가 활성화를 유도하고 있습니다.

표 2에서는 서울시 지구단위계획사례를 유형별로 검토하였습니다. 특히 인사동지구와 성북동지구는 그 지역의 정체성을 확보하기 위해 다양한 규제와 인센티브제도를 도입하고 있으며 오랜 기간 동안 연구와 주민의견수렴을 통해 그 지역을 보전하고자 노력하고 있습니다.

이렇게 서울시는 지구단위계획을 기성시가지에 적용하면서 그 지역성과 정체성을 확보하기 위한 제도로 활용하고 있습니다.

4. 제주의 지구단위계획 기본계획의 방향과 인센티브제도를 어떻게 하면 좋을지 고민이 되었습니다.

연구진들은 제주도 도시지역에 대해 지구단위계획을 수립하였습니다. 특히 연구에 중점을 둔 지역은 기성시가지로, 그 목적은 제주 기성시가지를 쾌적하고 안전한 공간으로 만드는 것이었습니다. 이 지역을 어린이가 통학을 할 때 차가 보행 구역을 침범하지 않고 안전하게 학교를 갈 수 있는 지역, 보행자가 거리를 걷다가 편히 쉴 수 있는 구역을 만들고자 한 것이었습니다. 그러나 이런 공공성을 확보하고자 하면 개인의 토지를 일부 기부채납하거나 공개공지로 만들어야 하는데, 누가 공공성을 위해 자신의 토지를 무상으로 내놓겠습니까? 따라서 공공성에 기여하는 만큼 인센티브도 필요하다 생각했습니다.

서울시의 인센티브제도는 주로 건폐율, 용적률 완화를 통해 사업성을 확보할 수 있도록 유도하고 있습니다. 표3을 보면, 서울은 지구단위계획 인센티브의 실효성을 확보하기 위해 미리 용적률과 건폐율을 국토부 기준보다 낮춰 인센티브 제도로 활용하고 있습니다.

예를 들어 서울시는 제2종일반주거지역에서 재건축을 시행한다고 하면 기준용적률이 200%가 되며, 기준에 맞춰 공공성 등을 제시하게 되면 허용용적률과 상한용적률을 적용받게 되어 인센티브 용적률을 확보하게 됩니다. 특히 제2종일반주거지역인 경우 용적률을 인센티브, 상업지역은 건폐율과 용적률을 인센티브로 활용하고 있습니다. 그러나 제주는 이미 건폐율과 용적률이 국토부 상한선에 거의 맞춰져 있어 이를 인센티브로 활용하기 쉽지 않습니다. 특히 고도제한으로 인해 상업용지의 용적률 인센티브는 큰 의미가 없습니다.

제주는 서울과 경제 및 개발여건이 다르다고 생각을 했습니다. 서울의 특성을 보면 우리나라 수도이며 개발에 대한 수요가 큰 지역이기에 공공성을 위해 규제를 하더라도 크게 반발하지 않고 받아들일 것입니다. 하지만 제주는 중소도시로 개발에 대한 수요가 크지 않아 강한 규제는 오히려 도시의 성장을 억제할 수도 있어서 연구진의 고민은 깊어졌습니다.

따라서 강력한 인센티브를 주기 위해서는 서울시처럼 도시계획 조례 개정을 통해 기존 건폐율과 용적률을 낮춰 인센티브의 실효성을 확보했으면 좋겠다고 생각했습니다. 하지만 현실적으로 이를 개정하기에는 어려움이 있어 조금 더 실효성 있는 인센티브제도가 필요하다고 생각을 했기에 그 인센티브제도가 바로 ‘고도완화’와 ‘주차장 설치기준 완화’입니다.

제주는 상업지역에 용적률을 100% 활용하고자 하여도 고도제한으로 인해 100% 활용하지 못하는 실정입니다. 용적률의 효용성을 확보하기 위해서는 고도완화가 필수적입니다. 따라서 일반상업지역에 공개공지 등의 공공성을 담보로 고도가 완화되면, 상업지역에 용적률을 100% 활용하게 되어 실효성이 높을 것으로 예상 됩니다. 그리고 주차장 설치기준 완화 인센티브는 가로형 상업지역에 적용될 것입니다.

가로형 상업지역은 한 필지가 작다 보니 재건축을 하게 되면 1층 주차장설치로 인해 가로경관의 연속성이 낮아지게 되고 상권 활성화에 저해될 수 있습니다. 따라서 이런 지역의 활성화를 위해 권장용도의 도입과 상업가로변 상가연합회에서 상권 활성화를 위해 시행하고자 하는 여러 가지 제반사항을 준수한다면 주차장 설치를 완화해주는 것입니다. 물론 주차장 설치 완화지역에는 인근에 대형 공공주차장이 있어야 할 것입니다. 이렇게 제주의 특성을 반영한 인센티브제도로 고도완화와 주차장설치 기준완화 등을 활용하면 도시에서의 공공공간을 확보하는데 도움이 되리라는 결론을 내리게 됩니다.

 

5. 제주 지구단위계획 기본계획에 제주를 담고자 하였습니다.

지구단위계획 기본계획을 수립하면서 고려했던 사항 중에 하나가 서울시를 벤치마킹하지만 서울시와 다른 점이 무엇인지를 고민하게 되었습니다. 따라서 제주만이 가지는 지구단위계획이 무엇인지를 연구하게 되고, 지구단위계획에 제주마을의 독특함을 반영하는 것이 필요하다 판단하게 되었습니다. 반영 방법으로 표 4, 5와 같이 첫째, 귀덕마을 개념을 지구단위계획 요소별로 구분하였으며, 둘째, 이를 지구단위계획에 반영 가능한 콘텐츠로 구분하였습니다. 이런 콘텐츠를 제주 지구단위계획과 유형별 지구단위계획에 반영하여 제주의 특성을 살리고자 하였습니다.

6. 제주에서 이런 유형의 지구단위계획을 도출하였습니다.

지구단위계획 유형 구분의 목적은 기존 지구단위계획구역의 관리 및 향후 지구단위계획구역 지정 시 지구단위계획 수립에 따른 계획기준 마련을 위해 유형을 구분하고자 하는 것입니다.

즉 도시의 효율적인 관리, 난개발 방지 및 계획적 개발 유도를 위한 계획기준을 마련하는데 궁극적인 목적이 있으며, 세부적으로는 지구단위계획구역의 입안 등에 활용 및 향후 지구단위계획 재정비의 효율적 수립을 위함입니다. 제주에는 표 6, 7과 같이 도시지역과 비도시지역을 유형별 구분을 하였습니다.

7. 제주의 특성에 맞는 부문별계획을 수립하고자 하였습니다.

제주 지구단위계획 기본계획의 부문별 내용은 서울시의 계획을 참조하고 제주의 실정을 반영하여 수립하였습니다.

세부내용을 살펴보면 용도지역은 종상향을 전제로 한 계획수립을 지양하였으며 유형별로 불가피한 경우 종상향을 검토할 수 있도록 하였습니다. 기반시설은 공공성을 고려한 배치 및 규모계획을 수립하고자 하였으며, 가구 및 획지계획은 공동개발을 권장하였습니다.

건축물용 도계획은 구체적으로 지정용도, 허용용도, 권장용도, 불허용도를 구분하였으며 용도완화에 대한 내용도 포함하였습니다. 건축물 규모계획은 여건에 따라 건폐율, 용적률, 높이의 적정계획을 수립하고자 하였으며, 공공시설 등의 제공에 따른 수립기준을 마련하였습니다. 특히 공공성을 충분히 제공하는 경우 건축물 완화 최대높이를 140% 이내로 하여 인센티브 제도로 활용하고자 하였습니다. 건축물 배치계획은 공공보행통로 등을 확보하기 위해 건축지정선과 건축한계선 등을 활용하였으며, 대지안의 공지에 대한 내용도 상세히 기술하였습니다.

건축물의 배치 및 형태에서는 외관, 재료, 색채에 대한 내용을 기술하였으며, 경관계획은 개방지수 등에 대한 내용을 제주특별자치도 경관관리계획 내용에 준하였습니다.

주차장계획은 지구단위계획에서 정한 권장사항을 이행할 시 주차장 설치의무를 완화할 수 있도록 하였습니다.

인센티브 계획은 공공성을 제공할 경우 인센티브에 대한 내용을 구체화하였습니다.

유형별 계획에서는 유형별로 제주 마을의 지구단위 계획요소를 반영하여 제주의 특성을 살리고자 하였습니다.

 

8. 이야기를 마치며

본 이야기는 제주에 필요한 지구단위계획에 관한 내용으로, 지금까지 알고 있던 지구단위계획과 다른 이야기를 하였습니다. 연구진들은 제주 지구단위계획 기본계획 수립을 통해 제주도민이 살아가는 정주환경을 개선하고 조금 더 나은 환경을 만들고자 기본계획을 수립하였습니다.

우리가 살고 있는 도시를 바꾸는 일은 쉽지 않습니다. 더 나은 정주환경을 만드는 것은 오랜 시간이 걸릴 것이지만, 제주도민 삶의 질 향상을 위해서는 꼭 필요하고 생각합니다.

우리의 다음 세대가 제주에 거주할 즈음에는 더 나은 환경에서 살 수 있었으면 하며, 도민이 좋은 환경에서 살아야 다른 지역에서도 제주도로 이주할 것이며, 제주에 더 오랫동안 머물고 싶을 것입니다.


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