제주시가 요일별 배출제 시행한지 한 달이 넘었다. 서귀포시도 지난 1일부터 시범 시행에 들어갔다. ‘시민들의 불만은 점차 잦아들 것’이라는 제주시의 기대와 달리 시민들의 반발은 이제 분노로 바뀌고 있다.
제주시장이 공식 사과하긴 했지만 시민들의 반발을 ‘단순 엄살’로 보기엔 충분치 않다. 일단, 제주시장이 생각하는 것처럼 반발은 ‘불편’ 자체에서 비롯한 게 아니다. 오히려 취재 과정에서 만난 시민들은 모두 ‘쓰레기를 줄이기 위해 당연히 불편을 감수해야 한다’는 생각을 가지고 있었다.
그렇다면 시민들은 왜 반발하는가? 요일별 배출제라는 정책의 성격을 들여다보면 그 이유가 명확히 드러난다.
정책이란 정부 또는 공공기관이 공적 목표 즉 공익을 달성하기 위해 마련한 장기적인 행동지침이다. 미국 정치학자 알몬드(G.A. Almond)와 파웰(B.G. Powell)은 기능적 특성을 기준으로 정책을 추출정책, 배분정책, 규제정책, 상징정책으로 나누었다. 요일별 배출제는 행정이 사회 내 개인이나 집단의 활동에 제한을 가하는 ‘규제정책’에 해당한다.
규제정책은 뚜렷한 목적을 갖고 있다. 하나의 공공 목적의 달성을 위해 사회에 제재 및 제한을 가한다. 요일별 배출제에 대입하면, 제주시는 ‘쓰레기 줄이기’라는 공적 목표를 이루기 위해 배출 시간과 요일을 지정해 ‘배출 제한’을 가하고, ‘과태료’라는 제재를 가한다. 강제성과 처벌성을 갖고 있기 때문에 규제를 당하는 당사자 집단(피규제집단), 즉 시민들의 반발은 오히려 자연스러운 현상이다.
규제정책의 성패는 행정 기관이 시민들의 자율적인 참여를 얼마나 이끌어내느냐에 달려 있다. 제주시가 ‘쓰레기 감량’이라는 규제정책을 성공시키기 위해선, 제주시민들이 스스로 쓰레기를 줄이기 위한 실천을 하도록 유도해야 한다. 주민들의 자발적인 참여를 이끌어내기 위해선 정책에 꼭 필요한 요소가 있다.
‘환경규제정책 순응에 관한 주민 인식 구조 분석’(안형기·전영상, 2011, <정책분석평가학회보>제21권 제2호)에 따르면, 규제정책이 성공하려면 다음 세 가지 요소가 주요 요인으로 작용한다. 첫째, 피규제집단의 정책에 대한 이해를 높여야 한다. 둘째, 개방적 의사결정구조를 가져야 한다. 셋째, 형평성을 가져야 한다.
제주시의 요일별 배출제는 과연 이 모든 항목을 충족시키고 있는가?
우선 시민들의 정책 이해를 높이기 위해선, 제도 시행의 당위성과 취지를 설명하는 교육 및 홍보 기간을 가져야 한다. 제주시의 홍보 수단은 쓰레기 줄이기 정책 선포식과 홍보문 일괄 우편발송뿐이었다. ‘열린음악회’와 연계해 열렸던 선포식은 지난달 말 도감사위에서 ‘행정의 신뢰도를 실추시킨 예산낭비성 행사’로 드러났다. 제도 시행을 위해 가장 협력이 필요한 시민들을 대상으로 제대로 이뤄진 홍보나 교육은 없었다.
시민들도 이 점을 지적한다. 김형석씨(54·제주시 일도2동)는 “배출제가 시행되고 나서 보니 제주시가 계획 없이 하는 정책이라는 게 분명해 보인다”며 “시민을 불편하게 해서 쓰레기를 줄이겠다는 제주시장의 논리도 이해 가지 않는다”고 지적했다.
‘범시민 쓰레기줄이기 100인 모임’ 대표로 참여했던 오옥만씨는 “주민들이 준비 안 된 상태에서 급하게 시작하니 반발이 심하다”며 “쓰레기 문제의 심각성을 충분히 알리고 공감대를 형성할 수 있는 교육이나 홍보 과정이 없었다”고 지적했다.
제주시 총무과 관계자는 “시범 시행기간이 곧 교육 기간이고 홍보 기간”이라며 “홍보 기간을 아무리 길게 가졌어도 주민들은 관심이 없었을 것이고 불만은 여전했을 것”이라고 설명했다. 시민들을 홍보나 교육이 통하지 않는 대상으로 여기는 인식이 드러난다.
제주시 요일별 배출제의 의사결정구조와 형평성 문제는 다음 편에 이어진다.
<조수진 기자 / 저작권자 ⓒ 미디어제주 무단전재 및 재배포 금지>
