정책자문위원으로 8년을 근무하면서 얻은 것은 제주도정을 종합적인 시각에서 바라볼 수 있었던 경험을 했다는 것과, 모든 사안에 대해 최선의 답이 없다는 것을 깨달은 것이다. 또 민주적인 회의방식이 어떠한 것인가를 배울 수 있는 기회였다.
시민사회단체에서 오라관광단지 의혹에 대해 정책토론회 개최 청구서명에 돌입했다는 기사를 보면서 지금이라도 늦지 않았다는 느낌과 한편으로는 씁쓸하다는 감정이 교차한다.
영국에서 이러한 사업을 추진했다면 이러한 개발계획을 수용할 것인지 말 것인지 결정하기 위해 장기간의 토론이 펼쳐진다. 짧게는 3년, 길게는 5년 정도의 시간이 소요된다고 한다.
물론 이러한 기간에는 사업시행자자가 각종 환경영향저감방안, 공공복리증진방안, 지속가능한 개발 계획 등을 마련한 후 이해관계자와 토론한다. 토론 결과 그 사업이 공공복리 증진과 삶의 질 향상에 기여할 수 있다고 판단되면 바로 인허가 절차에 돌입한다.
이게 계획허가제를 시행하는 국가에서 개발사업을 결정하는 일반 절차다. 그런데 제주도는 어떠한가? 관련 법령에 위배되지 않으면 입안하는 것을 결정하고, 사업자에게 구비서류를 준비하라고 하는 것이 지금까지 행태였다. 만약 사업시행자에게 오라관광단지를 추진하기 위해서는 모든 자료를 사전에 준비하고 도민과의 토론과정을 거쳐 개발계획 변경여부를 최종결정하겠다고 했어도, 사업시행자가 그렇게 했을까?
사업을 추진하지 않았을 것이다. 토지 확보, 인허가의 불투명성과 같은 리스크가 많은 사업에 아무도 손을 대려 하지 않는다.
지금 이 사업의 문제는 제주도정이 도민, 이해당사자와 아무런 토론도 없이 너무 빨리 개발계획 변경 입안을 추진했다는 점이다. 지금이라도 시민사회단체가 정책토론회를 개최해야 한다고 서명에 돌입한 것에 대해 찬성하지만, 이를 수용해야 할 제주도정은 입장이 난처해질 것이 뻔하다.
그렇다면 시민사회단체가 공개적으로 토론하자고 하는 내용에 대해서 짚어보자.
첫 번째, 종전 사업을 전제로 허가가 이뤄진 지하수 이용허가에 대해 허가 취소 과정에서 지하수 이용허가도 같이 취소돼야 하는데, 그렇지 않은 것에 대한 의혹 제기는 충분히 설득력이 있다. 다만 이를 취소하지 않아도 처벌할 수 있는 조항이 없다.
이와 비슷한 사례가 바로 송악산 개발사업이다. 송악산 관광지조성계획을 취소하면서 유원지는 취소하지 않아 도민사회가 혼란에 빠진 적이 있다. 취소 여부는 도지사의 자율재량일 뿐, 이에 대한 평가는 도민들이 지방선거에서 투표로 하는 것이다.
두 번째, 경관위원회가 아무런 명분도 없이 개발고도(건축고도가 정확한 표현이다)를 12m에서 20m로 완화해주며 사업자에게 특혜를 주었다고 한다.
위원회가 사안에 대해 판단할 때는 명분도 중요하지만, 그들의 판단 준거는 바로 법규다. 조례와 제주국제자유도시종합계획에서 허용된 사안이기 때문이다. 명분은 많다. 하지만 정보의 비대칭성 때문에 시민사회단체가 그 명분을 찾지 못했을 수도 있다. 그래서 정책토론회 개최가 필요하다. 사업시행자가 제시한 개발면적 이상의 곶자왈을 매입하여 곶자왈공유화재단에 신탁하겠다고 했다. 지금까지 이러한 사업자는 한 명도 없었다. 이는 제주도에서는 시도한 적이 없는 개발권이양제도(TDR(Transfer of Development Right))를 시험하는 계기가 될 것이다. 개발권이양제도만 제대로 활용해도 거창한 제주미래비전계획이니 제주국제자유도시종합계획 수정계획을 수립하지 않아도, 제주도내 난개발을 방지하는 데 많은 기여를 할 수 있다.
명분이 없는 게 아니다. 명분은 분명히 존재한다. 사업자가 또 다른 명분을 제시할 수도 있다. 그들이 제시하는 것이 공공복리 증진과 도민의 삶의 질 향상에 기여할 수 있다면 수용하는 지혜가 우리들에게 필요한 것이다.
세 번째, 9월21일 환경영향평가 심의 최종 의결당시 조건부 동의를 주장하는 위원들과 재심의를 요구하는 환경단체 소속 위원들간 논란이 거듭되자 표결로 결정하는 과정에서 환경보전국장이 찬성한 것에 대한 지적이다.
환경보전국장은 당연직 위원이다. 당연히 표결에 참여할 수 있다. 도시계획위원회에서 이미 결정된 사안을 환경보전국장이 반대하는 것은 쉽지 않다. 그 이유는 도지사가 개발계획 입안을 결정했는데, 도지사를 대리하는 국장이 이를 반대하는 것은 행정의 일관성과 신뢰성 원칙에 부합하지 않기 때문이다.
국장이 표결에 참여한 것보다 더 큰 문제는 회의운영방식이다. 모든 위원회는 과반수 참석에 과반수 찬성으로 결정된다. 소수의견은 일방적으로 무시하는 것이 아니라 최대한 존중하려고 승인권자가 노력해야 한다.
9월 21일 환경영향평가 심의는 조건부 의결이었다. 그런데 조건사항에 재심의하라는 사항이 포함돼 있는가 하면, 하천변에 대해서는 건축물을 30m, 50m 이격, 심지어는 하천과 하천 사이는 원형보전하라는 의견까지 제시됐다. 조건이 이렇다면 사업시행자는 어떠한 것을 따라야 할지, 난감한 상황에 봉착하게 된다. 굳이 그렇게 할 필요가 없다는 근거를 제시하면 괘씸죄에 걸릴까봐, 이 때문에 사업시행승인을 받지 못할까봐 적극적으로 해명도 하지 못하는 것이 현실이다.
전문가로 구성된 위원회에서 제시하는 조건이라면, 비슷한 조건은 하나로 통일되어야 하고, 그 조건은 법적, 학술적인 근거가 명확해야 한다. 그래야 설득력이 있다. 이걸 조정하는 과정이 바로 회의다. 그 조율의 책임은 회의의 간사와 위원장에게 있다. 즉, 시간이 오래 걸리더라도 간사와 위원장이 서로 협의하여 진행했어야 했다. 그렇지 못한 것은 전적으로 제주도정의 실책이다.
네 번째, 10월 14일 환경영향평가 심의보완 검토회의를 통해 중요한 문제제기 사항을 강제성이 없는 권고사항으로 바꾼 문제에 대한 지적이다. 시민사회단체의 주장을 일면 이해한다. 하지만, 이 주장이 반드시 옳은 결정만은 아니라는 점이다. 환경영향평가법에도 협의내용에 대해 사업시행자는 조정 신청을 할 수 있는 권한이 부여돼 있다. 10월 14일 회의는 사업자의 조정 신청에 따른 회의가 된 것이다. 이 과정에서 시민단체 심의위원들은 회의에 참석하지 않았다. 자신들의 의견이 채택되지 않더라도 회의에 참석해야 한다. 회의석상에서 자신들의 의견의 정당함을 받혀줄 수 있는 명확한 근거를 제시했어야 하는데 그렇게 하지 않았다.
과연 이러한 행태가 제주도 행정을 감시하는 시민단체로서의 역할에 부합하는 것인가 하는 것에 대해서는 다시 한 번 생각해봐야 한다. 보다 전문적인 근거를 제시하지 못하면 시민사회단체는 도민들에게 모든 사업에 대해 무조건 반대만 하는 집단으로 인식될 수 있기 때문이다.
마지막으로 제시한 사유가 바로, 환경자원총량제 적용시 오라관광단지 93%는 개발이 불가능한 곳이라는 점을 의식해 제주도지사가 환경자원총량제가 법제화되기 전에 사업승인을 서두르는 것 아니냐는 의혹을 제기하고 있다.
이번 특별법 제도개선에 환경자원총량제 법적인 근거를 확보하는 내용이 포함된 것으로 안다. 법제화되더라도, 기존 환경자원총량관리시스템을 그대로 적용할 수 있는 것은 아니다. 지난 번 기고에서 환경자원총량관리시스템의 문제점을 지적한 적이 있다. 그대로 적용하기에는 너무 많은 문제점이 발생하고 있다. 그리고 환경자원총량관리시스템 구축목적이 개발사업으로 인해 환경자원의 총량변화를 측정하기 위해 구축된 것이지만, 이러한 기능 또한 제대로 활용할 수 없는 것이 지금의 시스템이다. 이러한 시스템을 이용하여 개발가능여부를 판단하고자 하는 시도가 잘못된 접근이다.
설령 이 시스템이 오류가 없다는 것을 전제하더라도 개발사업 여부를 결정하는 도구로 사용하려면 갈 길이 멀다. 오라관광단지 개발사업에는 적용할 수 없는 것이 대한민국 법률 체계의 현실이다. 법적 수단을 확보하더라도 이를 공고해야 효력이 발생한다. 공고하더라도 공고시점 이전에 추진 중인 사업에 대해서는 적용하지 않는 경과조치를 두는 것이 일반적이기 때문이다.
소급하여 적용하기 위해서는 이 사업이 현저히 공익을 저해하는 사업이라는 것을 증명해야 한다. 그건 이 사업을 반대하는 사람들이 그 구체적인 근거를 제시하면, 이를 판단하는 사람은 법원이 아닌 승인권자가 판단한다. 승인권자는 자신의 판단에 대해 정치적인 책임만 질뿐이지, 민형사상의 책임을 지는 것은 아니다.
이미 오라관광단지 개발사업은 중단하기에는 너무 멀리 와버렸다. 시민단체가 제안한 정책토론회 환영한다. 그러나 도의회 동의를 앞둔 시점에서 시민단체가 주도적으로 토론회를 제안하는 것은 도지사의 입장에서 수용하기도 거부하기도 난감한 사안이다.
지금까지 이러한 혼란이 발생한 근본적인 원인은 제주도정에 있다. 모든 사안을 공개하고 입안 전에 도민들과 토론하여 결정했어야 하는데 그렇지 못한 책임이 있다. 또한 도지사는 취임 초기에 중산간에 대한 엄격한 가이드라인을 제시했다. 그러나 어느 순간 신화역사공원과 드림타워 승인이 이루어지면서, 도지사의 선언에 대해 반감을 가지는 도민들이 늘어났다. 오라관광단지 개발사업은 대한민국 정부가 추진한 외자유치 사업 중 가장 규모가 큰 사업 가운데 하나다. 아무리 특별자치도라고 하지만 중앙정부 눈치를 봐야 하고, 전임 도정에서 추진 가능성이 있음을 타진하여 토지를 매입한 외국자본에 대해 무조건 거부하는 것 또한 쉽지 않았을 것이다. 여기다 좋은 정책만 나열된 제주미래비전계획이 가세하면서, 도지사의 오라관광단지 옹호성 발언은 도민들로부터 신뢰를 받지 못했던 것 사실이다.
그러나 지금 제주도가 처한 현실에서 도지사가 이 사업을 거부하는 것 또한 쉽지 않다. 그렇다면 제주도의 공공복리와 도민의 삶의 질 향상에 기여할 수 있는 방안을 찾아야 한다. 우선 4D, 5D 테마파크는 컨텐츠가 경쟁력이다. 이 컨텐츠를 만드는 것이 창조산업이다. 싱가포르는 한류와 일본 에니메이션 컨텐츠를 따라 잡기 위해 첨단과학단지인 원-노스에 미디어폴리스를 조성 중에 있다. 사업시행자와 제주도정, 제주도내 대학교가 서로 협력한다면 제주도가 미디어 컨텐츠 사업의 허브로 성장할 수 있는 기회가 될 수 있기 때문이다.
미디어 컨텐츠 산업은 양질의 일자리를 많이 만드는 산업이다. 일부 전문가들은 예술 분야는 도제식이기 때문에 비정규직을 양산할 수 있다고 하지만, 그래도 단순히 호텔에서 식음료나 호텔관리업종의 일자리보다 성장 가능성이 높다. 제주도내 청년실업을 낮출 수 있는 아이템이기 때문에 유치해야 한다는 것이다.
모든 개발계획은 계획-설계-착공-준공 과정에서 무수한 설계변경이 이루어진다. 아마도 오라관광단지 개발사업은 실시설계 과정에서부터 대대적인 설계변경이 예상된다. 사업시행자와 협의하는 과정에서 제주도가 필요한 시설을 유치해야 한다. 대기업 연구소가 대표적인 사례다. 국내 기업이든 외국기업이든 상관이 없다. 외국자본이기 때문에 외국 기업의 연구소나 디자인센터를 오라관광단지 내로 유치하도록 유도해야 한다. 물론 이 과정에서 인센티브도 부여해야 한다. 관광호텔이나 골프장을 줄이면 그에 상응하게 도지사는 휴양콘도미니엄을 연구소나 디자인센터 종사자들이 거주할 수 있는 주거공간으로 변경 가능하도록 관련 제도를 개정해줘야 한다.
외국투자자는 수익이 발생하지 않으면 투자하지 않는다. 그 수익을 단기적으로 회수하는 투기성 자본인 경우에는 제주도에 부정적인 영향을 미칠 수밖에 없다. 하지만, 장기적으로 회수하는 사업이라면 사업시행자와 제주도민 모두에게 실리가 돌아가는 사업이 될 수 있다. 최근 성당살인사건이나 중국인들의 제주도 부동산 구입에 따른 부동산 가격 폭등 때문에 외국자본에 대해 배격해야 한다는 정서가 팽배한 것은 사실이다.
그러나 국제자유도시를 추진하면서 글로벌 경쟁사회에 편입된 제주도가 생존하기 위해서는 외국자본을 무조건 배척해서는 제주도는 생존할 수 없다. 현 시점에서 우리에게 필요한 것은 오라관광단지에 대한 찬성이냐 반대냐 하는 이분법적인 논쟁이 아니다. 어떻게 하면 그 개발사업을 제주도의 공공복리 증진과 도민의 삶의 질 향상에 기여할 수 있도록 유도할 것인가 그 방안을 모색하기 위해 모든 도민들이 지혜를 모아야 할 때이다.
오라관광단지는 우리가 어떻게 선택하느냐에 따라 제주도에 위기가 될 수도, 기회가 될 수도 있다. 위기와 기회는 동전의 양면이다. 도민의 지혜를 모으는 작업을 환경영향평가 협의내용 동의권한을 가지고 있는 도의회가 주도적이고 공정하게 추진해야 한다. 도민의 대의기관인 의회가 제주도정을 견제하는 것이 본연의 역할인 것은 맞다. 하지만 국제 정세나 중앙정부와의 관계 속에서 쉽게 선택하지 못하는 사안에 대해 도의회가 객관적으로 검증하는 자리를 마련함으로써, 도민이 직접 선출한 도지사의 짐을 덜어주는 것 또한 의회의 역할이다.
