제주국제자유도시개발센터는 제주국제자유도시조성에 있어서 매우 중요한 조직이다. 국제자유도시종합계획으로 정한 개발사업을 시행하는 사업시행자이기 때문이다.

이번 예래동 휴양형 주거단지 개발사업 토지수용재결처분 취소소송에 대한 대법원의 판결로 제주국제자유도시개발센터(JDC)는 치유할 수 없을 정도의 내상을 입었다. TF팀을 구성하고 법무법인과 회계법인의 자문을 구한다 하더라도 뾰족하게 문제를 해결할 수 있는 대안을 마련하는 것은 쉽지 않을 것이다. 그리고 해결한다고 하더라도 이번의 상처 때문에 더 이상 외국인을 대상으로 투자유치를 하는 것 또한 쉽지 않을 듯싶다.

문제의 해결기미가 보이지 않을 때는 원점에서 고민해보는 것도 하나의 대안이다.

2000년에 수립된 제주국제자유도 개발타당성 조사 및 기본계획 용역보고서에는 제주국제자유도시의 성공적인 추진을 위해서는 제주국제투자개발청을 신설하고 각 프로젝트마다 기업공사를 설립하는 방안이 제시됐다. 당시 연구진들은 영국의 뉴타운개발공사나 싱가포르의 도시재개발청을 벤치마킹해 제시한 것으로 생각된다.

당시 보고서에는 도시계획입안․결정권한, 도시개발권한, 공익목적을 위한 토지수용권한, 관광진흥법과 관련된 모든 권한이 제주국제투자개발청에 부여해야 한다고 되어 있다.
이 기본계획을 보다 구체화하는 계획이 2003년도에 수립되었다. 바로 제주국제자유도시종합계획이다. 하지만 어찌된 일인지 제주국제투자개발청이 아닌 제주국제자유도시추진위원회와 제주국제자유도시개발센터를 설치하는 것으로 변경됐다. 둘 다 도시계획 입안․결정권한을 가지지 못했다. 이를 개선하기 위함인지 계층구조 개편에 대한 논의가 종합계획 말미에 제기된다.

결국 이도 저도 아닌 조직인 제주국제자유도시개발센터가 탄생된 것이다. 제주국제자유도시개발센터 하면 우리나라 국민들에게는 국제자유도시 선도프로젝트 사업시행자라는 인지도보다 내국인면세점 운영업체로서의 인지도가 더 높을 것이다. 도시계획 입안․결정권이 없기 때문이다. 도시계획을 수립할 때 주민의견 청취과정에서도 입안권자의 주도에 따라 수동적으로 움직이는 존재에 불과했다. 애초부터 예상된 일이었다.

개발센터가 도시계획입안․결정권과 공익목적을 위한 토지 등의 취득을 할 수 있는 권한이 없었기 때문에 국제자유도시 개발사업을 시행하는 데 어려움이 많았다. 입안권자의 자율재량과 창의력을 제약하는 도시계획 관련 법규 또한 문제였다. 도시계획은 입안권자의 창의력이 발휘돼야 하기 때문에 재량이 중요하다. 우리나라 도시계획 관련법은 재량을 부여하면서도, 중앙부처가 그 재량의 범위를 법이라는 형식을 빌려 계획수립 방법과 그 방향까지도 통제하고 있다.

이 두 가지 권한을 가지지 못해 예래동 휴양형 주거단지와 같은 일이 벌어진 것이다.

지금 개발센터가 출범한지 14년이 된다. 그동안 개발센터는 개발센터가 존재해야 하는 이유는 뒷전으로 한 채 개발사업을 쉽게만 추진하려 했다. 휴양형 주거단지 개발사업은 주거단지나 도시개발사업으로 추진해야 하는데, 그렇지 못했다. 관련법에 개발센터는 도시개발사업 시행자로서의 지위가 부여되지 않았다.

이에 대한 제도 개선을 요구한 후 원칙대로 사업을 추진해야 하는데, 조급성 때문인지 유원지라는 도시계획시설 사업으로 추진하려다가 심각한 상황에 빠져버린 것이다. 유원지로 추진한 신화역사공원이나 헬스케어타운도 휴양형 주거단지와 같은 길을 걸을 것이다.

다른 사업들도 마찬가지다. 우리나라 도시계획 및 개발에 관한 법률로 추진하는데 한계가 있는 사업들이 많다.

예를 들어, 제주첨단과학기술단지를 추진하던 당시 ‘산업입지 및 개발에 관한 법률’에는 산업단지에 포함되는 주거시설은 시설의 종사자와 이용자를 위한 것으로 한정됐었다. 다른 사람들도 거주하는 주거시설이 포함된 것은 2007년 4월 6일 법이 일부 개정되면서 가능해졌다. 이러다 보니 제주첨단과학기술단지 내 주거용지에 들어서는 아파트는 시설의 이용자나 종사자보다 프리미엄을 노린 투기꾼들이 몰리고 있는 것이 현실이다. 원래 계획 의도와는 완전히 달라진 것이다.

이에 대해 개발센터는 아직까지 공식적인 논평조차 내놓지 않고 있다. 그냥 산업단지 조성 후 주거용지를 매각했기 때문에 나 몰라라 하는 형국이다. 한마디로 개발센터가 14년 동안 제대로 한 일이 아무 것도 없게 된다.

그저 14년 동안 면세점에서 나오는 수익에 정신이 홀린 것이다. 개발센터가 존재해야 하는 이유를 망각한 채 너무나 많은 세월을 보낸 것이다. 그 결과가 지금의 대법원 판결이다. 이제라도 존재 이유를 다시 한 번 생각해야 한다.

개발센터는 국제자유도시를 성공적으로 추진하기 위해 생겨난 기관이다. 제주도나 중앙부처보다도 더 적극적으로 움직여야 한다. 개발사업과 관련하여 관련법이 적합하지 않다면, 제주도와 중앙부처에 특별법 제도개선을 지속적으로 요구해야 한다.

무엇보다도 중요한 것은 내부 역량을 강화해야 한다. 개발센터가 용역을 주지 않고 자체적으로 수립한 개발계획이 있는가? 개발센터 스스로가 싱가포르의 도시재개발청과 같은 역할을 수행하겠다는 계획을 수립하고, 추진해야 한다. 제주도내 모든 도시계획과 집행을 담당하는 기관이 돼야 한다.

이를 위해 맨 처음 할 일이 있다. 스스로 개발센터를 해체하고 스스로 역량을 키워 새롭게 태어나라. 그렇지 않으면 이번 대법원 판결로 수렁에서 영원히 빠져나오지 못할 것이다. 생즉사 사즉생(生則死 死則生)이다. <이정민 전 제주도의회 환경도시위 정책자문위원>

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