“제주국제자유도시, 진정 우리가 추구할 만한 비전인가?”
“제주국제자유도시, 진정 우리가 추구할 만한 비전인가?”
  • 이정민
  • 승인 2015.02.02 14:43
  • 댓글 0
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[이정민의 싱가포르 도시계획 이야기] <2> 세계도시에 대한 논의

싱가포르 도시계획을 이해하기에 앞서서 세계도시가 어떻게 생겨났고, 어떠한 특징을 보이는지에 대한 논의가 필요하다. 세계도시의 시작은 이미 오래전에 시작됐다.

아담 스미스가 1776년 발표한 국부론의 영향을 받아 자유경쟁상태에서 ‘보이지 않는 손’ 즉, 시장에 의해 사회질서가 유지되고 발전할 수 있다고 주장했다. 그런데 이러한 조건이 충족되기 위해서는 시장 자체가 완전경쟁시장이어야 한다.

이를 위해서는 ①다수의 수요자와 공급자가 존재해야 하고, ②모든 재화는 동질성이 있어야 하며, ③생산요소인 자본과 노동의 자유로운 진입과 퇴거가 가능하고, ④모든 경제주체가 시장에 대한 완전한 정보를 가지고 있어야 한다.
 

그런데 실상은 그렇지가 않았다. 첫 번째 조건은 기업의 독과점에 의해서 무너졌고, 두 번째 조건인 재화의 동질성의 경우에는 유사한 상품이라 하더라도 브랜드에 따라 기능에 따라 가격이 천차만별 달라지고 있으며, 생산요소의 완전이동성은 관세와 이민, 통관, 검역이라는 형태로 제한을 받고 있다. 마지막 조건은 현재 발생하고 있는 정보격차로 인해 충족되기 어려운 조건이다.
 

특히 정보격차는 노동자보다 자본가에게 유리하게 작용하였다. 19세기 초반 산업혁명으로 영국사회는 봉건귀족에서 부르주와 자본가에게로 이동했다. 자본가들은 이미 무역이라는 형태를 토대로 영국뿐만 아니라 다른 나라의 정보에 대해서도 밝았다. 생산요소인 자본과 노동은 대등한 관계가 형성될 수 없었다. 이러한 이유 때문에 자본가는 노동자들보다 우월한 지위에 있었다. 노동을 하더라도 노동자들은 너무나 가난했고, 심지어 아이들까지 하루 12시간 이상 최악의 환경에서 노동을 해야만 했다. 날로 양극화가 심화되는 것이 당시 사회적 문제였다. 로버트 오웬, 생시몽, 푸리에 같은 공상적 사회주의자들은 노동자들이 우선하는 이상적인 도시공동체 모형을 제시하기도 했다.
 

이들의 다양한 노력으로 노동조건이 개선되고, 노동자들의 이익을 대변하는 노동조합이 탄생했다. 유럽의 선진국에서 무상교육, 무상의료는 공상적 사회주의자들의 노력에 의해서 생겨난 것이라 해도 과언이 아니다. 이러한 노동자들의 노력만큼 자본가들 또한 바쁘게 움직였다. 세계대전 이후 교통기술과 정보통신기술이 발전하면서 자본의 이동은 급격하게 이뤄진다. 자본의 세계화는 산업의 세계화를 초래했다. 자본가들은 강성 노조를 피해 비교적 인건비가 저렴한 곳으로 생산기지를 이전하기 시작했다. 이는 숙련공들이 하던 일을 기계가 대체할 수 있기 때문에 가능했던 일이다. 생산장소, 소비장소, 생산을 컨트롤하는 장소가 달라지면서 국제사회의 상호의존성이 증가하게 되었고, 세계는 단일 시장경제 체제로 진행됐다. 이게 바로 세계화다.
 

세계도시는 세계경제에서 우월한 지위를 차지하는 도시를 말한다. 즉, 자본의 흐름이 모이는 곳이다. 자본의 흐름은 금융, 보험, 부동산, 미디어 및 정보통신 등 제품을 생산하는 생산자를 지원하는 서비스산업의 형태로 나타났다. 이러한 산업은 소위 도시형 첨단산업으로 분류되기 때문에 이 분야 종사자의 급여는 상당히 높았기 때문에 이들을 지원하는 교육, 보건, 고급 외식업, 레저 및 문화산업, 인테리어 산업 등과 같은 고급 소비자 서비스업 또한 발달한다.
 

세계도시에 대한 연구는 1986년 프리드만(Friedmann) 교수가 경제학적인 측면에서 먼저 정의를 하면서 세계도시에 대한 화두를 던졌다. 홀(Hall) 교수는 산업측면에서 세계도시를 정의했다. 미국의 사회학자인 사쎈(Sassen) 교수(2004)는 세계도시를 다국적 기업의 본사, 국제교역, 생산자 서비스산업을 토대로 사회적인 측면에서 접근을 하였다. 자본과 산업 측면에서 연구가 세계도시에 대한 연구가 이루어졌지만, 이 과정에서의 노동의 국제화와 관련된 논의는 진전이 많이 이루어지지 않았다. 이는 자본의 이동처럼 노동의 이동은 쉽지 않았기 때문이다.
 

예를 들어 금융, 보험, 부동산 등 생산자서비스업 종사자들의 이동은 빈번했지만, 제조업 종사자들의 이동은 거의 이루어지지 않았다. 어느 누구나 세계도시로 인정하는 런던과 뉴욕에도 일반 제조업 기능이 있었다. 하지만 도시가 금융산업 위주로 재편되면서 이러한 경쟁에서 밀리면서 다른 도시나 외국으로 이전하였다. 하지만 노동자 상당수가 같이 움직이지 못하면서 도시 저소득층으로 전락하게 되었다. 이 부분에서는 뒤에서 다시 설명하기로 하겠다.
 

뉴욕이나 런던을 벤치마킹하는 경우 노숙자나 저소득층의 문제를 조사하는 경우는 매우 드물다. 겉으로 보이는 화려한 모습만 보면서 세계도시의 생활양식만을 보게 된다. 화려한 초고층 건축물, 깨끗한 거리, 다양한 볼거리 및 즐길 거리만 눈에 들어올 뿐이다.
 

많은 도시들이 세계도시로 도약하는 것을 목표로 하고 있다. 금융산업을 유치하기 위해 상당한 노력을 하고 있지만, 그렇게 쉽지만 않은 것이 현실이다. 이 글에서는 세계도시의 특징과 실상 등을 파악해 보기로 한다.

세계도시의 특징

세계도시를 어떻게 정의하고, 어떠한 특징을 가지고 있느냐에 대해서는 항상 논란의 대상이 되고 있다. 조사하는 기관마다 사용하는 기준이 다르기 때문이다. 그렇지만 세계도시라고 하면 다음과 같은 공통점을 가지고 있다.
 

(1) 국제 금융업무(금융, 보험, 부동산, 은행, 회계, 마케팅)의 다양성 정도
(2) 다국적 기업 본사가 다수 입지할 것
(3) 증권거래소와 같은 금융 헤드쿼터가 존재할 것
(4) 주변 배후지역의 무역과 경제에 있어서 우월적 지위를 차지하고 있을 것
(5) 주요한 산업단지를 가지고 있으면서, 중개무역 혹은 가공무역에 유리한 항만을 가지고 있는 지역
(6) 국제적 수준의 의사결정이 하루에 이루어질 수 있는 지역
(7) 사업, 경제, 문화, 정치적인 측면에서 새로운 아이디어와 혁신의 생산의 중심지일 것
(8) 국제적인 방송통신 네트워크의 중심지일 것
(9) 국제적으로 중요성을 가지면서 국가적, 지역적으로 우월성을 지닌 지역
(10) 도시형 창조산업(생산자 서비스업과 정보산업) 종사자 비율이 높은 지역
(11) 세계적으로 유명한 대학이 존재하고, 다양한 국가의 학생들로 학교를 다니는 교육환경이 우수한 지역이자, 높은 수준의 연구시설을 갖춘 지역
(12) 해당 국가에서 최고의 법률・의료・위락시설 서비스가 가능하도록 다양한 기능의 기반시설이 갖춘 지역

세계도시 분류 연구 사례

세계도시의 순위와 분류와 관련해서는 “세계화 및 세계도시연구 센터(GaWC: Globalization and World Cities Research Network)는 생산자 서비스산업의 발달정도와 다른 도시와의 연결성 정도를 이용하여 세계도시 유형화하고, 순위를 매기고 있고, 국제경영컨설팅 기업인 A.T. Keanrney 또한 ①사업활동, ②인적 자본, ③정보 교류, ④문화적 자산, ⑤국제정치 참여 정도를 토대로 세계도시 지수를 2년마다 발표하고 있다.

1. 세계화 및 세계도시연구센터(GaWC)

GaWC는 세계도시를 알파도시(α++, α+, α, α-), 베타도시(β+, β, β-), 감마도시(γ+, γ, γ-), 세계도시 예비도시(Sufficieny level citiies: High Sufficiency, Sufficiency) 등으로 유형화하고 있다. 알파++ 도시는 런던과 뉴욕만 해당하고, 세계 어떤 다른 도시들보다도 세계경제에 밀접하게 통합된 도시다. 알파+ 도시는 세계경제체제에서 새로운 서비스 시장을 창출함으로써, 알파++ 도시를 보완하는 도시다. 알파와 알파- 도시는 세계경제와 연결되는 대륙별・지역별 주요 도시를 의미한다.
 

GaWC의 2012년 세계도시 랭킹을 보면, 런던, 뉴욕(알파++), 홍콩, 파리, 싱가포르, 도쿄, 베이징, 시드니, 두바이(알파+) 등의 순으로 구성되며, 서울은 알파- 등급의 도시로 분류되고 있다. 우리나라 제2의 도시인 부산은 예비도시 마지막 등급에 포함되어 있는 실정이다.
 

알파, 베타, 감마 등급의 세계도시의 위치를 보면, 북미와 유럽에 약 80퍼센트 이상이 집중돼 있음을 알 수 있다. 최근 아시아의 비중이 점점 커지면서 중국을 비롯한 동남아 지역 도시의 세계도시 랭킹이 지속적으로 높아지고 있다.

세계도시 위치도

2. A.T. Kearney의 세계도시 지수(Global Cities Index)

Kearney는 각 대륙 84개 도시를 대상으로 26개의 변수를 이용해 세계도시 지수를 2008년부터 산출, 발표하고 있다. 조사기관에 따르면 분석 대상 도시의 세계도시 지수는 평균 8퍼센트 정도 높아지고 있다고 밝혔다. 즉, 시간이 지날수록 모든 도시들에 급격하게 세계경제 속으로 편입되고 있음을 의미하고, 생활양식이나 문화수준, 그리고 기반시설 등이 국제수준으로 향상되고 있기 때문이다. 이 기관에서 발표한 자료를 보면, 아시아 특히 동남아시아권 도시들이 세계도시 지수가 급격히 상승하고 있다고 했다.

A.T. Kearney사의 세계도시지수 순위

세계도시의 논란

세계도시에 대한 논란 중 하나는 중앙정부나 지방정부가 외형적으로 보여주기 위한 재정투입이 과도하게 이루어진다는 점이고, 다른 하나는 양극화가 가속화된다는 문제다.
 

먼저, 중앙정부니 지방정부가 메가 프로젝트에 많은 예산을 투입하는 이유를 살펴보도록 하겠다.
 

지금은 세계경제에서 우위를 차지하기 위한 도시간 경쟁이 치열하다. 세계도시에 대한 개념조차 명확하지 않은 상태다. 이러한 상황에서 주요 기관에 발표하는 지수에 따라 그 도시나 그 국가의 장이 일희일비할 수 있다는 점이다. 세계도시 지수가 높다고 그 도시의 경쟁력이 높거나, 지속가능성 정도가 좋거나, 행복도가 높은 것이 아니다. 세계 주요 도시는 세계도시로 도약하기 위해 세계적 수준의 공항을 건설하기도 하고, 도시와 도시를 연결하는 고속 전철 망을 건설하기도 한다.

이뿐만이 아니다. 대규모 컨벤션센터가 포함된 복합리조트 건설과 같은 메가 프로젝트에 많은 재원을 투입하고 있다. 상해의 푸동 신도시 개발, 홍콩 신공항, 싱가포르의 도심재개발 및 마리나 베이 샌즈 개발, 두바이의 초고층 빌딩인 부르즈 칼리파 건설, 타이페이의 Taipei 101 타워, 쿠알라 룸푸르의 페트로나스 타워 및 멀티미디어 슈퍼 코리더 프로젝트 등이 대표적인 사례다.

낙수효과(trickle-down effect)를 풍자한 그림

이러한 프로젝트를 시작할 때, 개발찬성론자들이 내세우는 논리는 개발에 따른 낙수효과(trickle-down effect)다. 개발사업으로 인해 창출되는 자국 내 고용을 생각보다 크지 않다. 오히려 개발사업으로 인해 인플레이션이 발생하기도 하고, 도시가 재정적으로 파산하기도 한다.
 

그 대표적인 예가 바로 두바이다. 두바이는 GaWC가 분류한 세계도시 순위에서 알파+ 등급에 두바이가 포함되지만, A.T. Kearney 세계도시 지수에는 포함되지 않았다. 두바이는 메가프로젝트에 막대한 재원을 투입했다가 2008년 서브프라임 사태로 2009년 11월에 디폴트 선언까지 했다.
 

다음은 양극화가 심화되는 문제다.
 

경제의 세계화는 고도의 정보통신 기술의 진전이 있었기에 가능했다. 이 과정에서 기술이 노동을 대체했다. 생산요소의 하나인 자본이 기술을 진전시키고, 그 기술이 노동을 대체한 것이다. 결국 세계화가 진행될수록 상위 1퍼센트의 고소득자의 소득은 무한대로 증가하지만, 생산과정에서 노동력을 제공했던 중산층의 비중은 점점 낮아졌다. 경쟁에서 도태되는 기업에 종사했던 중간 인력들은 직장을 잃으면서, 저소득층으로 전락했다.
 

정보기술의 발전으로 신규 인력 채용 역시 예전보다 대폭 줄어들었다. 기술이 노동을 대체했기 때문이다. 아무리 높은 수준의 교육을 받아도 이들이 일할 자리가 줄어들 수밖에 없는 것이다. 세계도시에 거주하는 아직 취업하지 않은 젊은 층들은 다른 도시로 이주하거나 아니면 취업 포기 둘 중 하나를 선택해야 한다. 취업 포기는 단순이 취업만의 문제가 아니다. 주택구입을 포기하고, 결혼을 포기하면서, 그 도시의 지속가능성이 치명적인 영향을 주게 된다.
 

세계도시에는 외국에서 이주해 온 숙련 노동자들이 많고, 이들의 소득이 높아, 주거비용 또한 상승하는 것이 일반적이다. 뉴욕, 런던, 파리의 물가와 주거비용은 거의 살인적인 수준이다. 이러한 이유 때문에 소위 세계도시에서는 노숙자들이 쉽게 찾아볼 수 있는 것이다.
 

세계도시 중에서 유일하게 싱가포르만 노숙자를 찾아볼 수 없다. 정부가 계획적으로 고소득층을 위한 주거・소비공간과 중・저소득층을 위한 공간을 동시에 체계적으로 제공했기 때문이다. 세계도시가 갖고 있는 근본적인 문제는 계층간 주거・소비・생산의 양극화가 심각하다는 점이다.
 

세계도시는 양극화가 심화되고, 물가가 살인적임에도 불구하고, 어떻게 지금까지 지속되고 있으며, 특히 뉴욕과 런던의 경우에는 부동의 최고의 세계도시를 계속 유지할 수 있을까? 이 문제에 대해서는 사쎈(Sassen) 교수는 세계도시들은 규제완화와 민영화 등을 통해 지속적으로 외국자본과 외국기업을 유치하기 때문이라고 했다. 결국 규제완화와 민영화는 결국 양극화를 심화시키는 주요 원인이 되고 있는 것이다.

마치면서

화려한 세계도시의 이면에는 양극화 심화라는 문제가 얽혀져 있다. 이 양극화 문제를 제대로 통제하지 못하면 범죄로 이어지는 것 또한 사실이다. 제주도는 지난 50여 년 동안 국제자유도시를 추진하면서 세계도시의 화려한 면만 검토했을 뿐, 사회정의와 양극화에 대한 논의는 없었다. 특히 주거공간의 양극화, 소득의 양극화에 대해서는 중앙정부나 지방정부 모두 손을 놓고 있다.
 

제주도는 수려한 천혜의 자연경관으로 투기자본의 먹잇감이 되고 있다. 이유는 간단하다. 제주도의 환경이 좋아 많은 사람들이 머물고 싶고, 살고 싶어 하는 곳이기 때문이다. 하지만 무분별한 개발은 이러한 제주도의 정체성을 훼손할 수 있다.
 

그럼에도 불구하고, 우리는 지난 15년 동안 국제자유도시를 추진하고 있다. 그것도 세계도시의 특징이나 잠재력을 전혀 고려하지 않은 상태에서 국제자유도시를 “사람・상품・자본의 국제적 이동과 기업 활동의 편의가 최대한 보장되도록 규제완화 및 국가적 지원의 특례가 실시되는 지역적 단위”로 규정하면서 규제완화와 투자자에 대한 지원만 강조하고 있을 뿐이다.
 

제주도가 진정 세계도시로의 잠재력이 크다면 굳이 규제완화나 투자자에 대한 지원이 없어도 제주도로 몰려들 것이다. 뉴욕이나 런던도 기업들에게 인센티브를 제공하지 않아도 많이 몰려든다. 이게 진정한 세계도시의 힘인 것이다. 과연 제주도 그러할까? 장기적인 측면에서 획기적인 변화가 없다면 불가능하다.
 

지금 제주특별자치도 미래비전종합계획 용역이 수립 중이다. 이 용역에서만이라도 제주국제자유도시가 우리가 진정으로 추구할만한 비전인지에 대해서 심층적인 논의가 이루어졌으면 한다.
 

제주국제자유도시에 대한 논의에 있어서 중앙정부와 지방정부의 역할 못지않게 도민의 역량 또한 중요하다. 우리의 생활양식이나 습관이 세계도시 수준으로 변하지 않고는 국제자유도시는 성공할 수 없다고 생각한다. 그런데 지금 우리의 모습은 세계도시의 생활양식과는 너무나도 거리가 먼 것이 현실이다. 이것만이라도 바뀌었으면 하는 바램을 전하면서 이 글을 마치고자 한다.

 

<프로필>
1989. 홍익대학교 도시공학과 입학
2002. 홍익대학교 대학원 도시계획과(공학박사)
1995. 국토연구원 연구원
2003. 제주발전연구원 연구원
2004∼2006. 2011. 제주대학교 시간강사
2006∼2014. 제주특별자치도의회 정책자문위원

 


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